L’intégrité environnementale et sociale dans le cadre de l’Accord de Paris

02nov.2016
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Par Gareth Phillips

L’Accord de Paris de décembre 2015 sur le changement climatique est un traité mondial par lequel tous les pays participants conviennent de « contenir le réchauffement climatique bien en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels, et si possible de viser à poursuivre les efforts pour limiter la hausse des températures à 1,5 °C au-dessus de ces mêmes niveaux ». Plus précisément, les pays signataires s’engagent à y parvenir par le biais de leurs Contributions déterminées au niveau national (CDN), qu’ils doivent être révisées tous les cinq ans à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Nous savons déjà que le niveau actuel d’engagement mondial ne permettra pas d’atteindre la cible des 2° C. Aussi doit on en faire davantage, mais on ne peut pas se permettre de se vanter d’actions qui ne contribuent pas véritablement à l’objectif visé. Cette préoccupation est contenue dans le concept d’intégrité environnementale, qui joue un rôle d’autant plus important que l’Accord de Paris est de caractère volontaire.

L’Article 6 de l’Accord vise à promouvoir davantage d’ambition en matière d’atténuation et d’adaptation, ainsi que le développement durable et l’intégrité environnementale. Il prévoit la création d’un mécanisme par lequel les résultats en matière d’atténuation peuvent faire l’objet de « transferts internationaux » entre pays et où des activités peuvent être mises en œuvre conjointement dans le cadre d’une « coopération volontaire », ouvrant la voie aux échanges de droits d’émission (thèmes traités spécifiquement par les Articles 6.2 et 6.4). Cependant, l’Article 6 contient également des dispositions claires interdisant le double comptage des unités. Autrement dit, si le pays A exporte des droits d’émission vers le pays B, les deux pays A et B ne peuvent compter chacun ces unités comme contribuant à la réalisation de leurs CDN respectives. Pour protéger l’intégrité environnementale de l’Accord, il faut que cette disposition sous-tende tous les transferts internationaux de droits d’émission.

Cette exigence, ainsi que le fait que tous les pays ont pris des engagements, soulignent certaines des questions qu’il faudrait prendre en considération dans la conception du mécanisme de mise en vigueur de l’Article 6.

  1. Accord de Paris comparé au Protocole de Kyoto - Le Protocole de Kyoto contenait trois mécanismes de flexibilité pour aider les Parties de l’Annexe 1 (les pays développés) à tenir les engagements quantifiés qu’ils avaient pris (Échange international de droits d’émission, Mise en œuvre conjointe et Mécanisme de développement propre). Ces mécanismes s’accompagnaient d’un régime détaillé de mise en conformité touchant à la comptabilité et aux registres des unités d’émission, au report ou à la survente de ces unités, et à d’autres questions encore. Ces dispositions avaient toutes pour but de garantir l’intégrité environnementale du Protocole et de permettre l’échange et le transfert d’unités. Sous le Protocole de Kyoto, les unités étaient fongibles, et les cibles à atteindre avaient été arrêtées dans le cadre d’un processus descendant, devant refléter l’état de développement de chaque pays. La marchandisation des unités en est venue à exercer un impact massif sur le développement et la réglementation du marché. Aucune de ces dispositions n’existe dans l’Accord de Paris, ce qui donne à penser que, fondamentalement, celui-ci ne se prête pas bien à l’échange et au transfert d’unités ou de résultats d’émission ou d’atténuation.
  2. Mesurer les réductions d’émissions d’un pays - La nature volontaire de l’Accord donne lieu à une faiblesse fondamentale en ce qui concerne le concept de l’échange international de droits d’émission ou de résultats d’atténuation. Des acteurs économiquement rationnels vont réduire leur ambition afin de se laisser une marge pour générer des droits d’émission qui puissent être vendus. Pour faire face à ce problème, on devrait disposer d’un moyen de mesurer si la cible du pays hôte (exportateur) est suffisamment ambitieuse, ou de réduire la valeur des unités. Dans un cas comme dans l’autre, cela parait difficile à appliquer, car cela signifierait qu’une tonne d’émissions ou de réductions d’émissions de GES dans un pays A n’est pas pareil qu’une tonne dans un pays B. Ce point posait déjà implicitement problème sous le Protocole de Kyoto car, malgré l’accord conclu sur différentes cibles, certains pays ont jugé que le coût de la réduction des émissions était trop élevé et ont préféré ne plus adhérer au Protocole. De plus, en l’absence d’un mécanisme de vérification de la conformité, il n’est pas possible de pénaliser ou de décourager les pays de pratiquer la survente d’unités ou de prendre des engagements de vente qu’ils ne respectent pas.
  3. Le rôle des E-politiques - Tous les gouvernements étant désormais tenus de mettre en œuvre des politiques et des mesures pour honorer leurs engagements, les activités émettrices de GES doivent faire l’objet de politiques dites « E-politiques », que le Comité exécutif du MDP a définies comme des politiques lancées après 2000 et de nature à encourager les réductions d’émissions de GES. La mise en œuvre d’E-politiques réduit les émissions de référence et, partant, la quantité de réductions d’émissions qu’un projet peut générer. L’introduction possible d’E-politiques accroît le risque couru par les investisseurs dans des projets (en raison d’une baisse des rendements de réductions d’émissions), ou entraîne des pressions sur les gouvernements pour qu’ils les diffèrent (afin de protéger les retours sur investissement des investisseurs). Le Comité exécutif du MDP a ignoré les E-politiques dans la détermination des émissions de référence ; mais agir de la sorte dans le cadre de l’Accord de Paris conduirait au double comptage des réductions d’émissions et porterait ainsi atteinte à l’intégrité environnementale de l’Accord de Paris.
  4. Gestion de l’additionnalité sous un scénario de continuité en évolution - La question des E-politiques affecte également l’additionnalité, car on s’attend à ce que des technologies nouvelles et propres s’inscrivent plus rapidement dans un scénario de continuité (« Business as Usual », ou BAU), à mesure que les pays s’efforceront de réduire leurs émissions. Ce qui signifierait que la durée de l’additionnalité sera sensiblement moindre qu’elle ne l’est sous le MDP. Mais il est difficile de quantifier cette durée. Si elle est surestimée et qu’une nouvelle technologie devient BAU plus vite que prévu, les réductions d’émissions délivrées ne seront pas additionnelles. Dans ce contexte, les unités exportées et ajoutées à l’inventaire national protègent l’intégrité de l’Accord de Paris, mais œuvrent en même temps contre l’économie du pays hôte, parce que l’inventaire national ne diminuera pas dans les mêmes proportions que l’augmentation née de la nécessité d’éviter le double comptage des unités exportées.
  5. Cela conduit à adopter un point de vue différent au sujet de l’additionnalité : et si on l’ignorait totalement ? Les pays hôtes pourraient, s’ils le désirent, utiliser le droit d’exporter un nombre donné de réductions d’émissions au titre de subsides en faveur de technologies sobres en carbone, voire d’autres avantages sociaux. Des acteurs du secteur privé pourraient vouloir investir sur la base de la valeur future de droits d’émission. Ce serait un moyen pour les pays de monétiser leur droit d’émettre des GES.
  6. Reconnaître et réglementer les droits d’émission en tant qu’actifs souverains - Si les droits d’émission sont considérés comme des actifs souverains, la question est de savoir comment on pourra contrôler ceux qui obtiennent l’autorisation de les vendre. Le risque existe que certains gouvernements choisissent de distribuer des permis pour le transfert et la vente internationaux d’unités de manière non transparente et qui ne procure pas de vraie valeur à l’économie, aux contribuables et aux citoyens du pays. Le MDP résout ce problème en recourant à la Lettre d’autorisation du pays hôte. C’est ce qui donnait au secteur privé le droit de prendre livraison de réductions d’émissions certifiées, délivrées par la CCNUCC, et de les verser directement dans un compte off-shore. C’était le joyau de la couronne du MDP, selon moi. Toutefois, cela ne fonctionnait que parce que les réductions d’émissions n’avaient pas de valeur pour le pays hôte. Ce qui n’est plus le cas dans le cadre de l’Accord de Paris. Des gouvernements peuvent chercher à obtenir de l’argent en délivrant ce type de permis et, pour que les projets existants sous le MDP aient un rôle après 2020, renégocier les clauses de la Lettre d’autorisation. La comptabilité transparente de ces actifs souverains soulève de nouveaux problèmes d’équité sociale et d’intégrité qui n’ont jamais été discutés en négociant le Protocole de Kyoto.
  7. Registres et Relevé international des transactions - Certaines de ces considérations conduiront à la création de multiples niveaux de droits d’émission, assortis de prix et de répercussions pour les Parties qui les utilisent pour tenir leurs engagements. La gestion et le suivi de ces différents niveaux d’unité nécessiteront la mise en place de registres sophistiqués et de relevés internationaux des transactions (ITL), semblables à ce qui s’est fait, par exemple, dans le cas du Régime des droits d’émission de l’UE, et dont l’établissement et la sécurisation prendront du temps.

Le risque se présente également qu’en aidant certaines Parties à rehausser leurs ambitions, les activités de transfert prévues à l’Article 6 en entraînent d’autres à réduire les leurs, sans avantage net pour l’environnement mondial ou, pire, avec un coût net pour l’environnement. De tels transferts pourraient aider certaines Parties à revendiquer des cibles ambitieuses alors qu’en fait, leurs actions additionnelles liées à des transferts d’unités auraient pour origine des pays à niveau d’ambition faible ou réduit.

Bien entendu, il est possible que des acheteurs se bornent à annuler les réductions d’émissions et les laissent figurer sur leur inventaire national. Cependant, comme le constatera toute personne au courant du processus d’enregistrement et de délivrance du MDP, ou qui aura acquitté les frais y afférents, cette approche ne revient pas à un bon usage de ressources. Il y a des moyens plus faciles d’obtenir des résultats d’atténuation et de développement durable pour le pays hôte.

Par ailleurs, le moment est peut-être opportun de signaler que les marchés de réductions d’émissions volontaires (REV) et d’unités REDD + qui sont utilisés dans certains programmes de responsabilité sociale de l’entreprise afin de compenser les émissions, et qui sont l’objet de discussions au sein de l’industrie du transport aérien international, vont presque certainement perdre toute forme d’intégrité environnementale après 2020. À moins que ces projets ne soient reconnus officiellement par les gouvernements hôtes, et qu’il ne soit démontré que les unités ont été comptées dans l’inventaire national, ces unités feront l’objet de doubles comptages. Ne resteraient valides que les projets dans des secteurs exclus du champ d’application des CDNN. En attendant, il faut prévoir qu’avec le temps, les gouvernements étendent le champ d’application de leurs CDNN.

De manière plus générale, toute démarche en direction de la marchandisation du droit d’émettre encouragera à nouveau les investisseurs privés à maximiser leurs bénéfices en investissant dans des géographies et des technologies spécifiques où la création d’unités est peu onéreuse. Compte tenu des complexités évoquées plus haut, cela opérera presque certainement une discrimination en défaveur de l’Afrique, et en faveur de pays développés, entraînant une fois de plus la distribution inéquitable d’investissements orientés par le marché.

Toutefois, tout n’est pas noir. Ces questions ont trait au transfert international de droits d’émission, de réductions d’émissions et de résultats d’atténuation. Les marchés intérieurs sont soumis à des ensembles de règles très différents et qui, s’ils sont mieux gérés que ce qui se pratique dans de nombreux régimes d’échange d’émissions existants, pourraient apporter d’importantes opportunités de monétisation de droits d’émission et de valorisation d’émissions tout en préservant l’intégrité environnementale et sociale. Par exemple, un impôt national frappant d’importantes sources ponctuelles de CO2 ayant des liens avec des projets intérieurs pourrait déclencher des investissements privés en matière de gestion des déchets, d’utilisation des sols et de foresterie. De plus, l’Article 6 traite également d’adaptation et, selon moi, les marchés existants des crédits carbone pourraient être transformés assez facilement en un mécanisme d’adaptation.

 

 

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