Pourquoi la BAD soutient le Programme pilote pour la résilience climatique

01févr.2016
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par Gareth Phillips

Le Programme pilote pour la résilience climatique (en anglais, PPCR), le programme de résilience des Fonds d’investissement climatique (FIC) pour les pays à faible revenu, est un indicateur du vent de renouveau qui souffle actuellement sur le domaine du financement climatique à l’échelle mondiale. Son rôle en tant que programme public mondial prééminent de financement de l’adaptation au changement climatique doit être examiné à la lumière de l’arrivée du Fonds vert pour le climat (dit GCF en anglais), qui vise à consacrer 50 % de ses ressources à l’adaptation. Les bailleurs de fonds des FIC se demandent pourquoi les banques multilatérales de développement (BMD) ne peuvent pas simplement financer la résilience sur leurs propres fonds concessionnels, et se demandent également si les projets PPCR apportent véritablement de la valeur ajoutée ou bien s’ils seront exécutés de toute façon dans le cadre des programmes de développement de base des BMD.

Je crois qu’il existe quatre raisons essentielles pour lesquelles le PPCR doit continuer de fonctionner comme une source importante d’appui à l’adaptation, et qui est essentielle aux activités de financement climatique de la BAD, et opérer en parallèle avec les autres mécanismes de résilience, notamment le guichet « adaptation » du FEM et le Fonds vert pour le climat.

1) Liens avec les politiques nationales : le PPCR est unique dans sa façon de faire le lien avec les politiques nationales des pays. Pour obtenir des fonds du PPCR, la première étape qu’un pays doit franchir est d’élaborer un plan de résilience national, dénommé Plan stratégique pour la résilience climatique (en anglais, SPCR), fortement basé sur la participation des acteurs concernés et leur appropriation du plan. Il s’agit de la seule approche au monde fondée sur les politiques publiques visant à intégrer pleinement la problématique de la résilience dans le développement. Une fois le SPCR établi, les pays peuvent monter un ensemble de projets ou de programmes, financés par les banques multilatérales de développement avec l’aide de mécanismes de financement climatique, comme le Fonds vert pour le climat, ce qui permettra de parvenir de façon intelligente et efficace à un développement résilient à grande échelle.

2) Additionnalité : les BMD doivent-elles le faire avec leurs propres fonds concessionnels? En théorie, peut-être, mais dans la pratique, la plupart des banques multilatérales de développement ne disposent pas en ce moment de l’expertise requise pour gérer le financement de programmes de résilience climatique à une échelle suffisante. À la BAD par exemple, nous avons par le passé mis l’accent sur les grandes infrastructures et c’est dans ce domaine que le personnel et le Conseil disposent de l’expertise et de l’expérience voulues. Nous portons désormais notre attention à l’énergie et au climat, mais il faudra du temps pour accumuler de l’expérience et de l’expertise au sein de la Banque avant que nous puissions mettre en œuvre la résilience à l'échelle requise. Par ailleurs, nos documents de stratégie pays (DSP) sont exécutés sur un cycle de cinq ans et il faudra du temps pour parcourir les DSP actuels et changer d’orientation pour les nouveaux DSP. Par conséquent, nous courons le risque de voir faiblir notre dynamique de financement de la résilience à un moment où nous avons plutôt besoin de monter en puissance et/ou les efforts en matière de résilience portent sur des plans existants au lieu d’être intégrés aux politiques nationales. Grâce à ses points focaux nationaux, à la participation de spécialistes des BMD et à son Sous-comité spécifique du PPCR, les FIC mettent à disposition une expertise et une expérience importantes en matière d’adaptation en vue de la planification et de l’approbation du financement de l’adaptation.

Ces activités sont-elles réellement complémentaires ? La définition la plus pertinente du terme « supplémentaires » dans l’environnement actuel du changement climatique est de savoir si oui ou non ces activités se déroulent plus tôt qu’autrement dans le cadre des programmes de développement financés par les BMD. Du point de vue temporel, le PPCR contribue absolument à faire avancer ces activités dans le temps en poussant particulièrement les BMD à aider à l’élaboration des SPCR. Certes, les BMD pourraient mettre en œuvre ces projets, mais dans un délai de cinq ou dix ans – entretemps, le capital naturel aura été perdu et les objectifs de développement auront reculé.

3) Le Fonds vert pour le climat n’a pas encore fait ses preuves : la capacité du GCF à élaborer des plans et des projets de style PPCR reste incertaine. L’une des préoccupations qui hantent les esprits porte sur le fait qu’en examinant les projets soumis par un très large éventail d’entités accréditées aux niveaux mondial, national et infranational, le Conseil du GCF aura beaucoup de mal à appliquer de manière systématique ses politiques. Notre expérience avec le Mécanisme pour un développement propre (MDP) constitue une mise en garde à ce sujet (voir encadré). 

Box 1. Le contexte du MDP
Dans le cas du MDP, des recommandations ont été formulées par des entités opérationnelles désignées étroitement contrôlées (le résultat d'un processus d'accréditation mené par le Conseil exécutif du MDP), dont le rôle était de formuler des recommandations sur la base des conseils, des méthodes, des modèles et de leur propre interprétation des comptes rendus des réunions du Conseil exécutif du MDP. Même si l'objet des projets du MDP était relativement restreint- la réduction des émissions de GES - le Conseil exécutif de l’instance a éprouvé des difficultés à appliquer de manière systématique ses critères de prise de décision. Il s’appuyait largement sur le Secrétariat de la CCNUCC qui travaillait projet par projet, et l'un des échecs du mécanisme est qu'il n'a pas, à ce jour, réussi à mettre en place un processus d'appel. Des ressources importantes étant en jeu, un éventail beaucoup plus varié d'entités accréditées soumettant des propositions portant sur une gamme d'activités plus large, le GCF pourrait bien avoir du mal à appliquer ses politiques de manière cohérente et à approuver assez rapidement des projets pour faire face à la demande.

Parallèlement à ce défi, le GCF a indiqué son intention de consacrer 50 % de son financement à l’adaptation et l’Accord de Paris indique que 100 milliards d’USD par an constituent le niveau de financement minimal à partir de 2020 jusqu’en 2025. Cependant, le concept de l’adaptation n’est pas clairement défini, et l’article 7 de l’Accord de Paris laisse la latitude aux pays de définir ce concept en utilisant une approche impulsée par eux, sensible au genre, participative et totalement transparente. Cette démarche semble politiquement correcte mais aboutira – t-elle à une répartition équitable du financement de l’adaptation ? Le Conseil du GCF aura beaucoup de travail à faire. Et même s’il peut efficacement décaisser des fonds, s’en remettre essentiellement à un seul mécanisme n’est pas une bonne stratégie de gestion (des risques).

Le PPCR contourne ces difficultés en exigeant que les plans d’investissement soient préparés par les gouvernements en collaboration avec les BMD et que les projets soient exécutés en appliquant les procédures de sauvegarde des BMD.

Curieusement, le PPCR dispose de la souplesse nécessaire pour élaborer des projets à soumettre au GCF. En fait, il est possible qu’un point focal national du PPCR soumette une demande d’accréditation au GCF et présente ses projets et programmes au titre du SPCR au GCF, en sachant que ceux-ci ont été conçus avec la participation des banques multilatérales de développement et des parties prenantes. Il est peut-être possible d’envisager une collaboration utile dans ce domaine.

4) Notre définition et notre connaissance de la résilience : dans un monde où nos connaissances sur l’adaptation et la résilience sont encore à leurs balbutiements, le PPCR joue un rôle vital en contribuant à l’élaboration d’une gamme de solutions permettant d’aborder la question complexe de la résilience au changement climatique. Le PPCR dispose déjà d’une base importante d’activités opérationnelles, et peut offrir de nombreux enseignements susceptibles de profiter à tous afin que les pays puissent prendre des décisions éclairées et intelligentes au sujet de leurs activités de développement à l’épreuve du climat.

Qu’attendre à présent du PPCR ?

Le processus récemment convenu des CDN (Contributions déterminées au niveau national) a fait de l’accord mondial sur le climat, un pacte qui transcende les générations ; notre lutte contre le changement climatique ne se résume plus à une série de cibles discrètes, mais elle prend désormais la forme d’un cycle de cinq ans d’émissions plus en plus faibles. Le PPCR devrait faire la même chose, et au lieu d’utiliser le processus pour élaborer un SPCR discret, il devrait permettre aux BMD de revoir les pays et simplement mettre à jour les SPCR existants et se conformer aux CPDN (Contributions prévues déterminées au niveau national) actuelles et révisées afin de lancer de nouveaux projets et programmes qui peuvent solliciter des fonds auprès de sources plus larges ou des fonds non engagés des FIC ; et il devrait en outre institutionnaliser une révision quinquennale des SPCR compatibles aux nouvelles CDN des pays concernés.

Le PPCR devrait œuvrer pour que la définition de la résilience couvre le concept de résilience des politiques publiques. En ce moment, nous nous concentrons sur la résilience climatique pour aider les pays à faire face aux changements climatiques prévus ; avec l’entrée en vigueur imminente de l’accord sur le changement climatique pour l’après 2020, nous devons aider les économies et les populations à se préparer aux changements de politiques publiques que les gouvernements devront mettre en œuvre s’ils veulent atteindre leurs CDN - la résilience climatique et la résilience des politiques publiques. Par exemple, comment les systèmes agricoles dans les pays en développement vont- ils s’adapter à la nécessité inévitable de limiter les émissions de méthane ? Le PPCR pourrait nous aider à anticiper et commencer à répondre à ces questions, notamment par exemple, comment réduire les émissions de méthane provenant du bétail ?

Le PPCR 2.0 devrait à coup sûr avoir une portée plus étendue et être de meilleure qualité.


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