Bénin : gérer les finances publiques pour faire face aux défis du développement

18juin2015
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Par Daniel Ndoye, économiste-pays pour le Bénin

Le contexte économique du Bénin est marqué par l’ambition du gouvernement de mettre en œuvre un programme d’investissements structurants (PIS) dans plusieurs secteurs (transports, énergie, santé, tourisme, agriculture, etc.). D’un montant global de 6 529 milliards de FCFA pour la période 2014-2018 (soit 13,8 milliards de dollars EU), ce programme a reçu le soutien de la communauté financière internationale au cours d’une table ronde, à Paris, en juin 2014. Il ambitionne de porter le taux d’investissement à près de 27 % du PIB en 2018, contre 19 % en 2013. A quoi s’ajoute un contexte marqué par la baisse des cours du pétrole et par l’entrée en vigueur, depuis le 1er janvier 2015, du tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO – dont l’impact sur les finances publiques mérite une analyse approfondie.

Ce contexte implique de nouveaux défis en matière de mobilisation de recettes et de gestion des dépenses publiques. J’ai récemment traité cette question dans une étude de la Banque africaine de développement.

En dépit des progrès notables que le Bénin a enregistrés en matière de gestion des finances publiques au cours de la dernière décennie, l’analyse de la structure des finances publiques fait ressortir des points de vulnérabilité : (i) les revenus de l’Etat dépendent fortement du commerce de réexportation vers le Nigeria ; (ii) la base fiscale est faible, marquée par la prédominance du secteur informel, notamment dans le secteur des hydrocarbures ; (iii) les dépenses publiques sont orientées vers les dépenses de fonctionnement, notamment salariales ; (iv) les ressources intérieures contribuent peu aux dépenses d’investissement et l’exécution des projets s’avère lente. 

Pour réduire cette vulnérabilité et permettre au pays de faire face aux enjeux liés à la mise en œuvre du PIS et à l’entrée en vigueur du TEC, un certain nombre d’actions doivent faire l’objet d’une attention particulière, tel qu’étayé dans l’étude précitée :

  • Élargir la base fiscale permettrait au gouvernement d’accroître ses ressources et de réduire sa vulnérabilité au commerce de réexportation (laquelle pourrait s’aggraver avec l’entrée en vigueur du TEC). Augmenter les recettes intérieures est d’autant plus nécessaire qu’il faut dégager une marge de manœuvre fiscale pour soutenir les programmes d’investissement et stimuler la mobilisation des ressources en provenance de l’extérieur. En effet, malgré la volonté d’élever le niveau de l’investissement, la contribution des ressources internes à l’investissement reste inchangée en perspective, à 3,5 % du PIB entre 2015 et 2017, – toujours en dessous de la moyenne de l’UEMOA. Face à ce défi, l’Etat doit continuer d’étendre l’identifiant fiscal unique (IFU), d’intensifier la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, et moderniser les régies financières.
  • Lutter contre la vente de l’essence « kpayo » devrait aussi aider à accroitre les recettes fiscales. Tel qu’étudié dans un récent billet de ce blog, la baisse des prix du pétrole et les changements de la structure des subventions au Nigeria ouvrent une fenêtre conjoncturelle favorable au développement de nouvelles solutions qui iraient au-delà de la simple lutte contre un commerce illicite. Il s’agirait ainsi de développer un programme exhaustif, planifié dans le temps (incluant la révision de la fiscalité des produits pétroliers, des incitations à l’installation des stations et la réinsertion des vendeurs de kpayo), qui soit in fine profitable à toutes les parties concernées. Celui-ci devrait susciter moins de résistance de la part des populations, en comparaison avec les tentatives précédentes de lutte contre le kpayo. D’abord parce qu’il s’inscrirait dans un programme structuré ; et parce que l’impact (a priori négatif) d’une baisse du commerce illicite de l’essence sur les prix du transport et l’inflation serait contrebalancé par une baisse des prix à la pompe dans les stations.
  • Rationnaliser les dépenses courantes (notamment salariales) et supprimer les goulets d’étranglements pesant sur la chaine de la dépense publique. Au-delà de la pratique de “Budget-Programme” (BP) qui est la nouvelle approche budgétaire adoptée en 2015, l’amélioration de la chaine de dépenses requiert un système de passation des marchés public plus efficace. Il faudrait appliquer rigoureusement le dispositif du nouveau Code des marchés public ainsi que le décret fixant les délais impartis aux organes de passation des marchés publics et des délégations de service public – outre celui relatif à la délégation partielle du pouvoir d'approbation des marchés publics aux ministres, crucial. Il en est de même pour la modernisation du système de passation des marchés publics et le renforcement des capacités au niveau des autorités contractantes. Par ailleurs, dans l’objectif de maîtriser la masse salariale, priorité doit être donnée à l’opérationnalisation de la stratégie globale des réformes de la fonction publique.

Commentaires

Daniel Ndoye - Benin 18/12/2015 11:31
Bonjour M. Wadagni, heureux de votre contribution et désolé pour ce retour tardif. Nous avons chosi de nous focaliser l'analyse de la structure des finances publiques, la question de la gouvernance étant plus large. je pourrais vous suggérer aussi les rapports PEFA et PEMFAR réalisées en 2014 qui donnent une vision plus large du systéme de gestion des finances publiques.
Nestor Wadagni - 13/07/2015 15:33
Bonjour M. Ndoye
J'apprécie la justesse de votre analyse sur la gestion des finances publiques au Bénin. Cependant, il subsiste une dimension, délicate je vous le concède , que votre article n'a pas abordée. Il s'agit de l'épineuse question de la bonne gouvernance. Disposez-vous d'études sur cette question au regard des multiples scandales financiers qui ont agité le Bénin ces dernières années ? Si oui j'apprécierais d'en disposer. Merci
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