L’Office togolais des recettes, un modèle de bonne gouvernance fiscale

02juil.2015
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Par Carpophore Ntagungira

Traduit de l’anglais, « Revenue Authority », l’« Office des recettes » désigne un organe unique de l'administration fiscale qui bénéficie d’une plus grande autonomie que celle accordée à un département ministériel. L’Office togolais des recettes (OTR) est opérationnel depuis 2014. Il s’agit de la première

expérience d’unification des services des douanes et des impôts dans les 14 pays de l’UEMOA et de la CEMAC.

L’idée de cette réforme a émergé en 2008, lorsque le président togolais, Faure Gnassingbé, avec le président de la BAD, Donald Kaberuka, se sont rencontrés pour traiter du risque de réduction de l’aide publique au développement dans le contexte de crise financière internationale. Après avoir évoqué les meilleures pratiques, les deux autorités en sont arrivées à la conclusion que la transformation de l'administration fiscale en « Office des recettes » favoriserait  une application efficace, transparente et impartiale des lois fiscales.

Tout au long de la phase de conception et de préparation de l’OTR, la BAD s’est appliquée à fournir un appui conseil au gouvernement, à assurer la fonction d’assurance qualité dans la revue des études et des textes officiels, et à convaincre d’autres institutions bilatérales et multilatérales d’adhérer à la réforme. Dès 2011, les financements du gouvernement togolais et de la BAD (“Gouvernance Trust Fund”[1])

ont permis de confier la conduite de différentes études de faisabilité à trois grands cabinets – Crown Agents (Royaume-Uni), Adam Smith International (Royaume-Uni) et C2D (Canada). 

La création de l’OTR a débuté en 2014, avec la fusion de certains services (administration, communication, finances, anticorruption, services informatiques, ressources humaines, audit et services aux contribuables) qui sont devenus communs aux douanes et aux impôts. La fusion de ces services a fortement réduit les doublons administratifs, tout en affaiblissant sensiblement les effets de la « loi des rendements décroissants » [2]. Comme dans le secteur privé, les membres du Conseil de surveillance et du Conseil d’administration de l’OTR seront désignés pour reprendre, conformément à la loi, certaines prérogatives auparavant dévolues au ministère de l’Economie et des Finances. Les deux directeurs généraux (douanes et impôts), dotés d’un pouvoir de coercition et désignés par décret, ont été remplacés par des « commissaires », recrutés sur concours et redevables devant les contribuables.

L’OTR a recruté l’ensemble de son personnel sur de nouvelles bases. Le grand défi était de gérer la remise sur le marché du travail de 2 030 agents issus des deux anciennes administrations des douanes et des impôts. L’OTR n’a réengagé, après concours, que 52 % d’entre eux, et l’effectif total du personnel – nouvelles recrues comprises – a été réduit de 17 %. Cette profonde restructuration a provoqué des mouvements de protestations et des grèves, menés par les anciens agents mais aussi par les commissionnaires en douane déroutés par l’introduction d’un nouveau mode d’organisation basée sur l’ « E-tax », dont l’informatisation intégrale des procédures douanières à travers le Guichet unique du commerce extérieur (GUCE).

L’hypothèse d’une phase incertaine au démarrage de l’OTR a poussé le gouvernement togolais et le FMI à tabler sur une baisse des recettes de 10 % au moins en 2014. La suite n’a pas confirmé cette prédiction,

bien au contraire. Grâce à certains instruments fiscaux innovants issus de la dématérialisation des procédures fiscales et au consentement volontaire à l’impôt, les recettes fiscales liquides ont augmenté de 23 % pour atteindre 721 millions de dollars EU, après la première année de fonctionnement de l’OTR. Dans la foulée, le Togo a amélioré son score de 4 % en ce qui concerne l’environnement des affaires, se hissant parmi les dix pays au monde qui ont le plus progressé, selon le rapport Doing Business 2015.

Pour assurer la transparence et la traçabilité des recettes de l’État, l’OTR a mis en place un système de collecte direct des recettes fiscales, qui consiste à supprimer quasi tous les postes de comptables et de caissiers fiscaux pour confier aux banques les opérations d’encaissement. Cette mesure a permis de réduire le délai moyen de sortie des marchandises, de faire cesser les files d’attentes devant les caisses et, au final, d’augmenter les recettes de l’Etat. Pour combattre la fraude et la corruption, l’OTR a aussi introduit le premier système au Togo de déclaration du patrimoine de ses agents, et mis en place un numéro vert et une adresse courriel pour recueillir les plaintes des contribuables.

En 2013, la BAD a alloué 3 millions de dollars EU pour le renforcement des capacités de l’OTR. En préparation et financé par la BAD pour près de 21 millions de dollars EU, un projet E-Tax devrait être approuvé en octobre 2015. Il permettra le partage d’informations en temps réel grâce à une interconnexion informatisée des contribuables, des services fiscaux et du Trésor public.

Une quarantaine de pays[3], dont le Ghana voisin, ont déjà mis en œuvre cette réforme fiscale de deuxième génération, qui vise l’intégration des administrations fiscales en adoptant une approche client. D’autres pays francophones des zones CEDEAO et d’Afrique centrale ont les yeux rivés sur ce qui est en train d’être accompli au Togo. En effet, l’OTR est un projet pilote, dont le modèle pourrait s’étendre progressivement à d’autres pays d’Afrique francophone.


[1] Logé à la BAD, ce fonds fiduciaire multi-donateurs pour la gouvernance a pour objectif d’aider les pays membres régionaux de la Banque à bâtir des Etats plus efficaces, en renforçant la transparence et la responsabilité dans la gestion de leurs ressources publiques.

[2] La loi des rendements décroissants démontre qu’à partir d’un certain seuil, la productivité diminue au fur et à mesure que l’on augmente l’effectif du personnel, tout en gardant constant le niveau des autres facteurs de production.

[3] Il y existe  près de 40 Offices des recettes dans le monde, principalement regroupés en Afrique, Asie et Amérique latine. Parmi les 20 pays africains à avoir opté pour le modèle d’Office des recettes, 8 sont en Afrique australe (Botswana, Lesotho, Maurice, Namibie, Seychelles, Afrique du Sud, Swaziland et Zimbabwe) ; 7 sont en Afrique de l’Est (Burundi, Kenya, Malawi, Rwanda, Tanzanie, Ouganda et Zambie) ; et ( 5 en Afrique de l’Ouest (Gambie, Ghana, Liberia, Nigeria et Sierra Leone).


Commentaires

Hilaire HOUNSA - Benin 18/10/2016 10:12
Bonjour.
Je voudrais avoir une documentation fournie sur cette institution OTR qui mérite de faire école dans nos pays africains notamment ceux de l'UEMOA et de la CEDEAO.
Merci pour la diligence.
MOISSULI MOHAMED AZIRI - Comoros 26/05/2016 09:22
Un exemple en afrique d'une institution qui fonctionne bien. Alors en tant que cadre africain opérant dans le domaine, je vous serai gré de bien vouloir mettre à ma disposition le document complet qui indique le schéma de fonctionnement de l'OTR. Merci
Léopold MBOLI - FATRAN - Central African Republic 11/03/2016 11:06
Un bon exemple qui mérite que mon pays suive. Je souhaiterais avoir un document complet sur l'organisation de ces offices : cas des pays francophones, surtout les cas réussis.
Mamoud Kamara - Sierra Leone 17/11/2015 09:37
Why the tax agent arrassing the Tax payers.
Mamoud Kamara - Sierra Leone 17/11/2015 09:34
Why their is an Increase in Taxation,when there are not enought Inport and Export trade in the Country.
Mahmoud Brice AGUEMON - Benin 30/07/2015 18:15
Une institution qui marche et qui mérite d'être rapidement généralisée dans les autres pays africains. Ceci permettrait de lutter véritablement contre la corruption et augmenter les recettes fiscales et douanières, susceptibles de financer les projets de développement.
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