Partenariats Public Privé en Guinée-Bissau : quels en sont les avantages et les écueils ?

26août2016
Share |

De Yannis Arvanitis

Bien que les Partenariats Public Privé (PPP) soient souvent salués comme étant la meilleure voie vers le développement des infrastructures, curieusement, les décideurs comprennent peu ce que ceux-ci impliquent. Cet état de choses est encore plus évident dans les situations de fragilité. Dans un récent document de politique publié dans la série Notes de Politique pour l’Afrique de l’Ouest de la BAD, je me suis engagé à explorer quels sont les avantages et les écueils des PPP en Guinée-Bissau et de fournir des recommandations sur le meilleur plan d'action pour leur développement dans le pays.

Quelles opportunités pour la Guinée-Bissau?

En mars 2015, la Guinée-Bissau a organisé une table ronde internationale à laquelle ont participé plusieurs partenaires au développement, dont la Banque africaine de développement. La table ronde avait deux objectifs : premièrement, de marquer le retour de l'ordre constitutionnel après le coup d'État de 2012, et, deuxièmement, pour sensibiliser les partenaires aux défis de développement post-transition démocratique. Pendant l'événement, le gouvernement a présenté sa vision à long terme (2015-2025) ainsi qu'un plan stratégique et opérationnel plus court (2015-2020) mais plus précis, surnommé "Terra Ranka". Ce plan est composé d'un total de 116 projets qui nécessitent un financement à court terme dans 8 secteurs clés. Le pipeline total s’élève à plus de 2 milliards d'euros. En terme de nombre de projets, la grande majorité, 91 projets (ou 78,5% du total) doivent être financés par des fonds publics et la mobilisation des financements concessionnels des partenaires. Le reste devant être financé avec la participation du secteur privé aux côtés du secteur public. Les formes de partenariats public privé devraient représenter environ 46% des coûts estimatifs des projets, soit environ 940 millions d'euros.

Selon les autorités, l'énergie est un secteur prioritaire. Le pays fait face à une grave crise énergétique, avec une capacité d'environ 11 MW, dont 5 MW en état opérationnel. Bien que les partenaires aient approuvé plusieurs projets clés dans le domaine, il y a des projets potentiels de PPP, comme la centrale hydroélectrique Saltinho  (sud-est du pays) estimée à 20 MW, ou la mise en place éventuelle d'un contrat de gestion de Eletricidad e Agua da Guinée-Bissau, la compagnie nationale d’eau et d'électricité. Les télécommunications sont également un secteur d'intérêt potentiel. Dans la liste des projets présentés, la réforme de la Guinée-Telecom (opérateur de téléphonie fixe) et sa filiale Guinée-Tel (opérateur mobile) pourrait ouvrir la voie à de nouvelles possibilités. Des projets potentiels dans les secteurs de transports couvrent plusieurs sous-secteurs, à travers différents types de partenariats. Les installations portuaires sont par exemple au premier plan, en particulier le port de Bissau.

Les possibilités sont multiples, mais sont soumises à de nombreux défis, en particulier compte tenu des conditions qui prévalent dans le pays. Premièrement, la Guinée-Bissau souffre d'assez faibles capacités institutionnelles, comme le montre le graphique 1: sur la base des notes de l'évaluation des politiques et des institutions des pays (EPIP) de la Banque, la Guinée-Bissau est en retard sur une grande partie du reste du continent dans les dimensions qui peuvent influencer le cadre de PPP.

Graphique 1 : Performance institutionnelle dans certains domaines liés à l’élaboration des PPP

Sources : Notes EPIP 2014, BAD. Des notes élevées signifient une meilleure gouvernance ou gestion économique

Deuxièmement, l’histoire du pays est marquée par une certaine instabilité politique. En effet, les bouleversements politiques n’ont pas permis de flux constant d'investissements dans la durée. La mauvaise gouvernance, définie par les événements politiques est positivement corrélée à un mauvais contrôle de la corruption (graphique 2), et donc très préjudiciable aux investissements.

Graphique 2 : Aléas institutionnels et corruption

Source : Banque mondiale, Mémorandum économique de pays, 2015

Dans ce contexte, afin que les PPP puissent réussir, la Guinée-Bissau doit renforcer le cadre politique et réglementaire en place. En premier lieu, il faudrait s’assurer que les fondamentaux économiques des projets soient bien fondés. Deuxièmement, les coûts, les revenus et les investissements nécessaires doivent être bien compris, de même que d'autres hypothèses telles que l'utilisation des infrastructures. En outre, la réelle capacité interne des administrations d’opérationnaliser les PPP demeurent un point important. « Le  caractère abordable est également important. Compte tenu des faibles niveaux de revenu dans le pays, il pourrait y avoir des problèmes afin de s’assurer que les projets soient bancables (à savoir l'impossibilité de fixer des prix reflétant les coûts, qui seraient trop élevés pour les consommateurs potentiels). Cela pourrait toutefois être résolu avec des subventions spécifiques.

Troisièmement, le cadre juridique est crucial. En 2007-2008, la Guinée-Bissau a entrepris de moderniser son cadre réglementaire avec l'aide du Fonds de conseil en infrastructure publique-privée. Les premiers retours de la revue effectuée par le Fonds ont été que l'approche du gouvernement à l'époque manquait de cohérence, notamment en raison de: l'absence d'une séparation claire des responsabilités pour les institutions gouvernementales impliquées dans les PPP; et  la cohérence d'un cadre réglementaire (Banque mondiale 2012). En outre, comme indiqué précédemment, la qualité de la gestion des finances publiques est aussi un ingrédient crucial. Selon le FMI, beaucoup de travail doit être entrepris à cet égard.

Enfin, la stabilité politique est cruciale. Comme indiqué ci-dessus, la stabilité politique continue est une condition sine qua non pour un programme PPP réussi en Guinée-Bissau.

Quelle suite donner?

Les PPP sont un outil financier parmi d’autres. Ce n’est toutefois pas une panacée. En ce qui concerne la Guinée-Bissau, et les pays dans des conditions similaires, des recommandations découlant de ce qui précède, comprennent, entre autres, dans le document:

- Entreprendre une approche progressive pour les projets de PPP. Compte tenu des faiblesses sous-jacentes, il est recommandé au pays d’éviter de se lancer rapidement sur plusieurs fronts. Au lieu de cela, il est conseillé de commencer petit à petit, avec un ou deux projets de la liste présentée dans le plan "Terra Ranka", en tirer les leçons et construire dessus.

- Accumuler une expérience de la responsabilité financière. Une croissance soutenue est également important car elle montre « l'abordabilité » accrue (tant du gouvernement qui sera plus à même de respecter ses obligations, ainsi que celles d'utilisateurs-payeurs éventuels).

- Réajuster les exigences réglementaires de base et clairement définir les tâches vitales parmi les fonctionnaires/administrations concernant les PPP. Une fois en place, les équipes clairement identifiées devraient commencer à obtenir la formation nécessaire.

- Faire une pleine utilisation des instruments et de l'expertise que les institutions financières de développement peuvent offrir pour accompagner le pays dans l'amélioration de son cadre de PPP.


Commentaires

Pas de commentaires

*
*
* CAPTCHA
*
 

Subscribe