L'intégration économique en Afrique : Relever la barre - Le président de la BAD, Donald Kaberuka

30/08/2012
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Evènement : Conférence annuelle des Présidents des Parlements africains

Lorsque j'ai été invité à m'exprimer pour cet événement, il m'a fallu jongler avec mon planning, car j'avais déjà des engagements. Mais votre nouveau président sait se montrer très convaincant. Lors du sommet de l'UA à Addis Abeba, il m'a abordé en me disant : « Je sais que vous êtes déjà occupé, mais il faut absolument que vous veniez au Parlement panafricain fin août pour la conférence des présidents de parlement, afin de parler de commerce intra-africain et d'intégration. »

C'est un sujet qui est au cœur des intentions de la Banque africaine de développement, et mon choix fut vite fait. Je me réjouis d'être ici aujourd'hui.

Je ne voulais pas rater cette occasion de discuter avec vous des difficultés à surmonter en vue de débloquer les immenses ressources intérieures des pays africains, surtout en cette période de profonds bouleversements de l'économie mondiale. Je tenais aussi à vous exposer ce que nous faisons à la Banque à cet égard, en espérant pouvoir compter sur votre appui.

Le problème était que je ne voyais pas quoi vous dire que nous ne sachions pas tous déjà. M. le Président, vous m'avez demandé de parler de commerce africain et d'intégration. C'est un sujet qui a déjà été évoqué maintes fois en différents endroits. Je ne voyais pas ce que je pouvais apporter de plus.

L'affaire a été plaidée il y a longtemps déjà, c'est la politique de nos gouvernements ; beaucoup d'initiatives sont en cours, et il serait injuste de ne pas reconnaître les progrès accomplis en matière d'intégration et de commerce intra-africain.

Beaucoup de choses ont été dites et convenues en ce qui concerne le commerce intra-africain lors des deux derniers sommets de l'UA. Nous connaissons les problèmes, les diagnostics, nous savons même quels traitements et quels médicaments administrer. Les dirigeants africains savent depuis longtemps que l'intégration économique pourrait remédier à la fragmentation du continent.

Sur 54 pays africains, plus de la moitié ont un PIB inférieur à 10 milliards de dollars et comptent moins de 10 millions d'habitants ; seize sont des pays sans littoral avec toutes les difficultés liées à la petitesse de leur territoire et de leur marché. Ce sont des faits que nous connaissons.

On dit aussi que quantité de pays africains peinent à réaliser les économies d'échelle requises pour devenir compétitifs à l'échelon international. C'est pourquoi les gouvernements africains ont conclu différents accords en vue d'intensifier l'intégration. Mais ces engagements se sont parfois avérés difficiles à mettre en œuvre. Dans la réalité, les priorités nationales prennent souvent le pas sur les besoins régionaux – phénomène qui n'est pas spécifique à l'Afrique, bien entendu.

De ce fait, certaines occasions d'intégration régionale ont été perdues. Pourtant, aujourd'hui comme hier, le commerce est porteur d'un immense potentiel de croissance encore non exploité. De croissance, mais aussi d'autres accomplissements visant à améliorer la sécurité alimentaire, à créer des emplois et à réduire la pauvreté.

En résumé, si le commerce intra-africain a plus que doublé depuis cinq ans, les chiffres varient entre 15 et 22 % selon la méthode de comptage. C'est très loin du potentiel existant. On s'accorde généralement pour distinguer quatre types de difficultés omniprésentes sur le continent.

En premier, le manque d'infrastructures matérielles, notamment en ce qui concerne le transport, la connectivité et l'énergie.

En second, les problèmes d'infrastructure « immatérielle » – c'est-à-dire les institutions et les réglementations facilitant les échanges commerciaux – dans l'ensemble de l'environnement des affaires ; ainsi que toutes les difficultés qui entravent la libre circulation des biens, des capitaux et des talents.

Troisième défi, une multitude de problèmes à l'échelon des sociétés, touchant notamment à la qualité et au respect des normes, qui affectent notre secteur privé ainsi que la création et la pérennisation des marchés d’exportation.

Quatrième et dernière difficulté, l'accès au financement, le financement du commerce et l'infrastructure financière requise pour stimuler le commerce.

Nous connaissons parfaitement tous ces problèmes. Au nombre des priorités les plus urgentes, je citerai les capacités des réseaux ferroviaires et des ports maritimes. Une grande partie de notre réseau de chemin de fer date de l'époque coloniale. Les coûts de ces systèmes vétustes, qui fonctionnent  avec différents écartements de rail, constituent un véritable obstacle. Depuis l'indépendance, seules quelques rares voies ferrées ont été construites.

Dans les ports maritimes, pièces maîtresses de l'intégration régionale et du commerce international, la capacité représente un écueil majeur. Le volume de marchandises a grimpé en flèche les dernières années ; la plupart de ces ports n'ont pas été conçus dans l'optique d'un marché régional et beaucoup se trouvent rapidement engorgés, surtout du fait de la hausse des exportations de minerais. Résultat : l'exploitation de ces ports est loin d'atteindre les normes internationales, ce qui entraîne une hausse des coûts et un allongement de la durée des opérations.

Nous savons ce qui doit être fait, sans oublier le déficit de financement. Mais aujourd'hui, la question qui se pose est différente : puisqu'il semble que nous sommes tous d'accord sur les principes et même sur la feuille de route, qu'est-ce qui nous empêcher de progresser plus rapidement ? Et, plus important encore, comment nos Parlements peuvent-ils contribuer au processus ?

Les cérémonies des jubilés

De nombreux pays africains ont récemment célébré leur cinquantenaire. Les nombreuses célébrations se sont accompagnées d'un examen de conscience. Les progrès ont été reconnus, ainsi que les déceptions. Cependant, comme pour toutes les fêtes, il y a le « lendemain de la veille ». Quelles ont été nos erreurs ? Aurions-nous pu emprunter une autre voie ?

Avec le recul, on peut reconnaître que nous aurions certainement pu obtenir de meilleurs résultats. Et le nouvel environnement mondial nous oblige définitivement à mieux faire. Dans cette situation, je dirais qu'avec l'entrée de l'Afrique dans cette nouvelle ère, il n'y a en réalité que deux options : soit un changement de paradigme, soit une nouvelle période de confusion, qui serait justifée par une sorte « d’exception » africaine. Nos pères fondateurs ont posé le socle : la libération politique. Ils ont accompli un travail considérable, y compris une lutte épique pour libérer l'Afrique des derniers vestiges du colonialisme et de l'apartheid. Tous les pionniers font des erreurs, dont certaines sont coûteuses, et vous en connaissez les résultats, l'histoire en est témoin : dictatures militaires, parti unique et expérimentations économiques.

Entre les deux, on trouve souvent des crises économiques, du sang, le chaos et même le génocide dans mon propre pays, lorsque le pouvoir en place décida de pointer des armes de destruction massive sur son propre peuple.

En abordant cette nouvelle ère, nous sommes totalement conscients qu'il reste beaucoup à faire dans la sphère politique pour établir la paix, la sécurité et l'état de droit. Toutefois, la plupart des gens admettraient aujourd'hui que le premier enjeu, et il est colossal, est celui de la libération économique à travers l'intégration. Les points de vue se rejoignent aussi autour de l'impossibilité de parvenir à ce résultat dans un continent de 54 États, balkanisé sur le plan économique.

Nous le savons tous, partout dans le monde, les nations se sont développées grâce au commerce et à l'investissement. Bien sûr, il y a d'autres moyens : certains pays se sont développés en exploitant les richesses et la main-d'œuvre d'autres pays, ou en leur imposant des politiques économiques qu'ils ne s'étaient pas imposées à eux-mêmes dans les phases initiales de leur développement.

Je ne voudrais pas que mes paroles soient mal interprétées. Je ne m'imagine pas une seconde que nous, Africains, envisagions la deuxième option. Ce serait non seulement absurde, mais totalement impossible.

Ce que je veux dire est différent : je soutiens que beaucoup de régions se sont développées aussi grâce à l'intégration. En reportant l'intégration économique de l'Afrique, nous permettons aux autres de continuer à exploiter nos richesses et notre potentiel.

L'ex-Président de la Tanzanie, Julius Nyerere, l'un des pères fondateurs de l'OUA, a fait une allocution à Accra lors du 40e anniversaire de l'indépendance du Ghana, et je vous demande l'autorisation de citer intégralement les termes de cet illustre fils d'Afrique. Faisant référence à l'unité africaine, il avait, selon ses propres termes, une confession à faire :

Je dois avouer que nous, la première génération de dirigeants de l'Afrique indépendante, nous n'avons pas poursuivi l'objectif de l'unité africaine avec la vigueur, la détermination et la sincérité requises...

Il avait poursuivi :

Si les chiffres étaient des chevaux, l'Afrique caracolerait en tête des pays aujourd'hui ! L'Afrique serait le continent le plus puissant de la planète, car elle occupe le plus grand nombre de sièges à l'Assemblée générale des Nations Unies...

Le Mwalimu avait ajouté :

J'adresse cet appel à la nouvelle génération de dirigeants et de citoyens africains : œuvrez sans relâche à l'unité avec la ferme conviction que, sans unité, il n'y aura pas d'avenir pour l'Afrique.

Et le Président Nyerere de conclure :

Je rejette la glorification de l'État-nation léguée par le colonialisme ainsi que les nations artificielles que nous tentons de forger à partir de cet héritage. Au fond, nous sommes tous africains, mais des Africains qui essaient à toutes forces d'être des Ghanéens ou des Tanzaniens. Heureusement pour l'Afrique, nous n'avons pas totalement réussi. Le monde extérieur a du mal à distinguer un Ghanéen d'un Tanzanien. Ce que le monde extérieur voit en nous, c'est que nous sommes africains.

Oubliez la stupide division des peuples africains entre anglophones, francophones et lusophones.
Cette tentative de diviser nos peuples en fonction de la langue de leurs anciens colonisateurs doit être rejetée avec fermeté et tout le mépris qu'elle mérite. Pendant ce temps, les propriétaires naturels de ces langues magnifiques sont occupés à construire une Europe unifiée.

Ma génération a conduit l'Afrique à la liberté politique. Les leaders actuels et les peuples d'Afrique doivent reprendre la torche vacillante de la liberté africaine, la ranimer avec leur enthousiasme et leur détermination, et faire avancer l'intégration africaine.

Voici les paroles fortes du Mwalimu. Je le cite intégralement, car son argumentation n’a rien perdu de sa validité et devient même plus urgente que jamais au vu de l'évolution actuelle de l'économie mondiale, comme vous le savez tous.

Dans une perspective à plus long terme, au-delà des turbulences que traverse l'économie mondiale, on peut retenir quatre caractéristiques de ce paysage qui exercent une large influence sur l'Afrique :

  • le réalignement et la dispersion du pouvoir économique ;
  • la redéfinition des relations Nord-Sud ;
  • la perte d'efficacité des solutions multilatérales ; et
  • la fin définitive de l'économie idéologique.

S'agissant du premier point, même si l'Amérique du Nord et la zone euro représentent toujours deux tiers de la production mondiale, leur part se rétrécit graduellement ; en fait, depuis quelques années, une part essentielle de la croissance est produite par les pays émergents.

Il semblerait qu'après des années de domination exercée par quelques pays, le monde s’est engagé dans un long processus de « démocratisation économique ». Dans ce processus, la richesse ne se limite plus à quelques régions, mais se répartit entre les nations appartenant ou non au G8, les pays de l'OCDE, les BRICS, les pays du Golfe et d'autres pays émergents du G20, voire en dehors du G20.

Vous conviendrez avec moi que, dispersés comme nous le sommes entre 54 économies relativement limitées et disposant de richesses variables, nos possibilités de profiter de cette nouvelle donne sont très limitées. Elles se limitent à fournir des matières premières brutes, sous forme de pétrole, de gaz et de minerais. C'est un choix que nous pouvons accepter ou refuser, mais notre décision aura des conséquences durables.

Par exemple : à ce jour, le total des réserves externes de l'Afrique représente 500 milliards de dollars ! Pourtant, nous continuons à dépendre des prêts et des dons qui nous sont consentis par le monde extérieur. Ce faisant, nos forces potentielles se transforment en réalité en faiblesses.

La seconde caractéristique du nouveau paysage mondial se rapporte à la redéfinition des relations Nord-Sud. Après 50 ans, il est temps de faire évoluer le modèle de coopération, puisque c'est ainsi qu'on l'appelle, qui régit les relations entre le Nord et le Sud. Le réalignement mondial actuel offre à l'Afrique une occasion de se libérer, de diversifier ses partenariats et d'optimiser son potentiel, ses ressources et ses talents au profit du développement du continent africain.

Il s'agit là aussi d'un choix. Si nous ne faisons pas ce choix, nous risquons de refaire les mêmes erreurs, non parce que nous le voulons, mais parce que nous sommes divisés. Nous pouvons soit emprunter une nouvelle voie, soit rester empêtrés dans des relations qui nous déresponsabilisent.

Le troisième aspect qui nous intéresse dans le système mondial actuel concerne l'inefficacité du multilatéralisme. L'Afrique est tributaire des solutions multilatérales depuis bien trop longtemps. Elle subit les conséquences des changements climatiques, des négociations de Doha sur le commerce, de la réforme de l’Organisation des Nations Unies, des modalités d'expression et de représentation et, bien entendu, de la hausse des niveaux d'APD et même de ce que l'on désigne par le terme de « responsabilité mutuelle ».

Pour le meilleur ou le pire, la crise économique mondiale actuelle amène tous les pays à revenir à des solutions nationales. Aucun pouvoir mondial n'est en mesure de garantir la conclusion du cycle de Doha, ou d'un traité sur les changements climatiques, les deux facteurs dont nous avons besoin pour sortir du cycle de la pauvreté. Nous sommes démunis pour agir sur les changements climatiques. Et nous savons maintenant que, même si l'accord était presque atteint, il est peu probable qu'un nouveau tour de négociations du cycle de Doha soit organisée dans un futur proche.

Pour résumer, je soutiens qu'au vu de la situation budgétaire des pays riches et des restrictions des flux d'aide et des solutions multilatérales qui en découlent, la libéralisation du commerce entre les pays africains et la libre circulation des capitaux, des produits, des compétences et des talents doivent non seulement être appliquées d’urgence, mais que c'est aussi la seule solution possible. La Banque africaine de développement a ainsi placé l'intégration économique au cœur de ses activités, en engageant 11 milliards de dollars en cinq ans pour construire des infrastructures commerciales dans les cinq régions d'Afrique : routes, ponts, postes frontière, réseaux de fibre optique, centrales électriques, voies ferrées, ports et aéroports. Nous nous préparons à déployer un programme de financement du commerce pour compenser la rareté des ressources de financement des activités commerciales, surtout dans les petits pays.

Toutefois, nous sommes conscients que l'intégration ne s'arrête pas à l'infrastructure. Elle est aussi en lien avec les institutions, les incitations et d'autres domaines tels que l'intégration financière, le marché des capitaux et tous les services communs qui s'y rattachent. Différents obstacles doivent être surmontés. C'est ici que nos législateurs entrent en jeu – avec les lois sur l'immigration, la fiscalité, les investissements douaniers, etc. Vos décisions peuvent avoir des répercussions de grande portée.
Nous sommes pour la plupart d'accord sur le fait que les attentes que nous subissons à nos frontières ainsi que les lenteurs administratives qui gênent les déplacements humains et le commerce nous empêchent d'exploiter pleinement le peu d'infrastructures dont nous disposons. J'ai souvent entendu dire que notre commerce n'était pas plus développé parce que nous produisons les mêmes biens ou que l'intégration entraînera automatiquement des perdants et des gagnants. Ce type de calcul stérile est erroné et repose sur une incompréhension des moteurs de l'économie moderne, à savoir une chaîne d'approvisionnement innovante, que nous devons analyser en profondeur.

La dernière caractéristique de l'économie mondiale actuelle dont je veux parler se rapporte à ce que je nomme l'économie idéologique. Pendant les trois décennies suivant l'indépendance, le développement du continent a été freiné, entre autres, par le fait que l'Afrique était non seulement un champ de bataille de la guerre froide, mais également le lieu d'affrontement d'idées et d'idéologies étrangères, y compris des doctrines économiques.

Nous avons appréhendé nos enjeux économiques par le prisme d'autres acteurs. Nous nous sommes ainsi retrouvés avec des capitalistes libéraux, des marxistes, des sociaux-démocrates et tout le reste – des concepts qui s'enracinent dans la révolution industrielle européenne et n'ont qu'une signification limitée en Afrique. Nous nous sommes accrochés à ces idéologies, même après que leurs initiateurs les avaient abandonnées. Pourtant, si l'on examine le G20 aujourd'hui, on réalise que les nations ont évolué en suivant des modèles de développement distincts. Il n'existe pas d'archétype unique. Certains pays ont réussi en appliquant un courant de laissez-faire capitaliste, d'autres ont essayé différents types de capitalisme d'État, et certains se sont débrouillés comme ils le pouvaient.

Aujourd'hui libérée de ce qui l'entravait, l'Afrique a une chance de tracer sa propre voie. Nous savons à présent qu'il existe divers chemins menant au développement. Chaque pays doit creuser son propre sillon et rechercher des stratégies qui fonctionnent dans tous les types d'économies nationales.
Comme beaucoup d'entre vous, je suis un réaliste et je sais que l'intégration n'est pas une tâche aisée. D'ailleurs, pourquoi le serait-elle ? La libération n'a pas été obtenue facilement non plus. Elle a été remportée après un âpre combat et il en va de même pour l'intégration économique. Vous, les parlementaires, pouvez agir à ce niveau. Je vous pose la question : pourquoi la libre circulation des compétences reste-t-elle si difficile en Afrique ? Nos professionnels se retrouvent à Wall Street et on parle alors de fuite des cerveaux.

Je vous pose une autre question : pourquoi certains projets ne parviennent-ils pas à décoller, même lorsque les fonds sont disponibles ? Croyez-moi, je connais beaucoup d'exemples de projets qui manquent de tout sauf de financements.

Mobilisation des ressources

Concluons à présent sur la question financière. Nous connaissons les chiffres et le volume de ressources financières nécessaires pour notre infrastructure :

  • Les organisations internationales ont assumé leur part. La BAD a versé quelque deux milliards de dollars par an, soit 11 milliards de dollars pendant les cinq dernières années ;
  • Beaucoup de pays africains ont accompli des progrès significatifs en matière de financement des investissements d'infrastructure par les recettes intérieures et les marchés de capitaux locaux ;
  • D'autres ont bénéficié d'obligations internationales et de prêts syndiqués ; dans certains cas, le prix en a été élevé et les échéances trop courtes, en écho à la perception des risques par les marchés, mais cette situation est en train de changer ;
  • Nous encourageons davantage de pays à tenter leur chance et à rechercher des taux d’intérêt attractifs et des conseils commerciaux utiles, tout en mettant en place des stratégies de gestion de la dette, bien entendu ;
  • Nous devons aussi poursuivre nos travaux communs sur les financements innovants, en particulier dans le but d'attirer les excédents des marchés émergents. Cette tâche est en cours au sein du G20.

Les modèles de financement innovants posent certes des problèmes politiques et techniques, mais ceux-ci ne sont pas insurmontables. Il est devenu urgent d'adopter une telle approche puisque les sources traditionnelles de financement du développement, en particulier les fonds des donateurs, sont en recul et n'atteindront sans doute jamais le niveau requis pour combler le déficit d'infrastructures. Il sera plus utile désormais de considérer ces précieuses sources de financement comme des leviers – et la Banque dispose d'une expertise spécifique dans ce domaine.  

La Banque africaine de développement continue à explorer de nouvelles sources de financement pour satisfaire les besoins d'infrastructure en Afrique, notamment les fonds souverains, les envois de fonds et les institutions financières islamiques.

Mais charité bien ordonnée commence par soi-même, surtout quand les activités caritatives se doivent d'être rentables. Actuellement, nos banques centrales détiennent collectivement près de 500 milliards de dollars de réserves, précisément 510 milliards.

Ces réserves sont investies hors d'Afrique dans des instruments sûrs, mais peu rentables. En ce moment, l'indice des bons du Trésor américain à dix ans procure un rendement d'à peine 1,4 % par an. Bien sûr, les banques centrales sont soumises à des règles d'investissement très strictes pour assurer la sécurité, la liquidité, la sortie et un rendement correct des placements.

Mais une institution classée Triple A comme la Banque africaine de développement est en mesure d'offrir une solution de rechange pour les quatre éléments que j’ai évoqués à l'aide d'un instrument garantissant sécurité et rendements raisonnables tout en consacrant les ressources à des investissements rentables à fort impact, à même d'exercer une influence considérable sur la croissance africaine.

La proposition que je voudrais vous soumettre est modeste : demandons à chaque banque centrale d'investir seulement 5 % de ses réserves dans une obligation d'infrastructure africaine gérée par la Banque africaine de développement pour un total de 22 milliards de dollars la première année – cela suffirait pour avoir un impact puissant sur certains projets clés à forte rentabilité, définis comme prioritaires par les Communautés économiques régionales. Ensuite, le NEPAD et l'UA sélectionneraient les projets qui pourraient correspondre à cette catégorie d'investissement à haut rendement. Nous sommes bien conscients que certains projets ne seront pas retenus, et qu'ils auront donc toujours besoin de financements publics ou de dons. Cette proposition concerne uniquement les projets les plus rentables.

Je n'ignore pas non plus tous les obstacles techniques qu'il faudra franchir pour y parvenir. Le personnel de la Banque africaine de développement est en train de travailler sur ces sujets.
Le mois prochain, nous entamerons des discussions autour des aspects techniques de cette proposition avec les ministères des finances et les gouverneurs des banques centrales. Je sais que nous pouvons compter sur les Parlements africains pour mobiliser des soutiens en faveur de cette proposition.

M. le Président, ce week-end, nous allons inhumer un éminent fils d'Afrique, Meles Zenawi. Il a consacré sa vie à la transformation politique et économique de son pays, mais il n'en est pas resté là. Il a également présidé le comité des chefs d'État chargé de la mise en œuvre du NEPAD et a représenté les intérêts du développement de l'infrastructure sur la scène internationale à de nombreuses reprises, au G20 et dans les négociations sur le climat. Il disait souvent qu'en médecine, la définition technique de la folie est la suivante : répéter inlassablement la même chose en espérant à chaque fois un résultat différent. Le moment est venu pour nous de faire les choses différemment et de relever la barre. Nous en avons l'occasion.

Il est évident que nos parlementaires ont un rôle central à jouer dans cette bataille. En instaurant l'état de droit, vous fournissez un socle de stabilité à chacun de nos pays. En demandant des comptes aux organes exécutifs de l'État, vous garantissez la responsabilité. Votre mission se situe plus que jamais à l'échelon du continent. Quand vous approuvez une loi, d'intérêt national en priorité, demandez-vous aussi si elle favorise l'intégration régionale et l'autonomie économique du continent.

Les citoyens d'Afrique comptent sur vous pour que leurs espoirs d'intégration deviennent réalité. Pour en finir avec la balkanisation de l'Afrique ! La Banque africaine de développement a fait de ce thème un point central de sa stratégie depuis cinq ans. Vous pourrez toujours compter sur nous dans ce cheminement.

Merci de votre attention.