Efficacité de l’aide : un chaînon manquant

25/09/2007
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Efficacité de l’aide : un chaînon manquant

« La mise en œuvre de ces nouveaux principes pertinents de gestion de l’aide est en cours avec des progrès inégaux. Mais, selon nous, il y a un important chaînon manquant à la philosophie de l’amélioration de l’efficacité de l’aide », déclare Hyacinthe Kouassi, Macro-économiste de la BAD

Question: Nous constatons des progrès en matière d’assistance internationale aux pays pauvres ces dernières années? Pouvez-vous nous en dire un mot ?

Réponse: Effectivement, il y a eu ces dernières années des progrès dans la pensée économique de l’aide au développement  et dans ses pratiques. On peut évoquer l’Initiative PPTE renforcée en 1999 et le lien entre l’allègement de la dette et la lutte contre la pauvreté ; l’approche plus holistique du développement focalisée sur la lutte contre la pauvreté depuis 2000 et; la revue des politiques relatives aux conditionnalités chez certains donateurs. Puis conformément à l’objectif no 8 des OMD relatif au renforcement du partenariat mondial pour le développement, on a affiché depuis 2002 à Monterrey une volonté d’accroitre l’aide publique au développement. Des engagements ont été pris à Johannesburg en 2002 en matière de développement durable et de facilitation de l’accès à l’eau. Il faut également mentionner les progrès dans l’allocation des ressources aux pays à faible revenu et les avancées pour l’apurement des arriérés des pays post-conflits. On note également en 2005, la Déclaration de Paris énonçant  les principes de gestion efficace de l’aide et l’Initiative pour  l’allègement de la dette multilatérale. La situation de fragilité de certains Etats est évoquée également. A travers cette liste  non exhaustive, on note des progrès significatifs inimaginables il y a vingt ans. Cependant, certains de ces engagements ont du mal à se réaliser.

Question: Mais vous n’avez rien dit sur l’efficacité de l’aide !

Réponse: Oui nous en venons. Vous comprenez que dans la mesure où il a été convenu d’accroitre l’aide et d’être flexible dans son financement, il était devenu indispensable d’assurer l’efficacité de son utilisation. C’est dans ce cadre qu’il faut placer les différentes rencontres qui ont abouti en 2005 à la Déclaration de Paris sur l’amélioration de l’efficacité de l’aide par l’harmonisation des politiques et procédures, l’appropriation par les pays, la participation des parties prenantes, l’alignement de l’aide sur les priorités et systèmes des pays, la gestion axée sur les résultats qui est un principe transversal et la responsabilité mutuelle. La mise en œuvre de ces nouveaux principes pertinents de gestion de l’aide est en cours avec des progrès inégaux. Mais, selon nous, il y a un important chainon manquant à la philosophie de l’amélioration de l’efficacité de l’aide.

Question: Un chainon manquant ; de quoi s’agit-il ?

Réponse: Un chainon manque en effet. Le développement économique est un phénomène complexe. Il y a un consensus sur le fait que la plupart des Etats des pays de l’Afrique subsaharienne ne sont pas des « Etat développeurs »  au sens de C. Johnson et de P. Evans.  La Banque mondiale en 1997, a produit un excellent rapport  qui donne des directions intéressantes pour définir le rôle de l’Etat et réduire ses défaillances. Mais à ce jour, selon nous, une question fondamentale est restée sous silence, à savoir: la pertinence des réformes structurelles financées par l’aide par rapport aux objectifs de croissance soutenue et de réduction de la pauvreté. L’efficacité insuffisante de l’aide pourrait être expliquée par la pertinence limitée de certaines de ces réformes structurelles.  Le fait que cette question n’ait pas été abordée lors de la Réunion de Paris est selon nous un chainon manquant important dans les initiatives visant à accroître l’efficacité de l’aide.

Question: De quelles réformes structurelles Parlez-vous ?

Réponse: Ces réformes structurelles orthodoxes dont nous parlons peuvent être regroupées dans le terme « Consensus de Washington » depuis J. Williamson en 1989-1990. Le consensus inclus 10 types de recommandations que l’on peut résumer en ses termes: (i) discipline budgétaire ; (ii) réorientation des dépenses publiques vers la fourniture de services publics clés pour la croissance et la réduction de la pauvreté;  (iii) réformes fiscales  visant  l’élargissement de l’assiette fiscale et l’adoption de taux d’imposition maximaux modérés; (iv) libéralisation financière; (v) taux de change compétitif ; (vi) libéralisation du commerce ; (vii) libéralisation des influx d’investissements directs étrangers ; (viii) privatisation  des entreprises publiques ; (ix) déréglementation et; (x) protection de la propriété privée. La pertinence de certains éléments de ce consensus pour la croissance économique soutenue et la réduction de la pauvreté en Afrique subsaharienne continue de faire l’objet de controverses.

Question: Mais il est convenu que les Gouvernements s’approprient de ces politiques dans les DSRP ? Le terme appropriation dans la Déclaration de Paris ne règle t-il pas cette question ?

Réponse: Le terme appropriation est ambigu. Au sens étymologique, il signifie s’attribuer quelque chose qui ne vous appartient pas ou dont vous n’êtes pas le concepteur initial. Placé dans le contexte de notre débat, il pourrait signifier prendre le contrôle intellectuel des politiques et stratégies de développement dont ces pays ne sont pas les concepteurs initiaux. Le terme appropriation dans la déclaration de Paris signifie que les pays partenaires exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement et assurent la coordination de l’action à l’appui du développement. Le mot autonomie semble mieux traduire l’esprit de cette définition.

Les choses ne sont pas évidentes sur le terrain. En effet, la Banque mondiale et le FMI, après une enquête menée en 2002, ont indiqué que l’élaboration des DSRP semble fortement influencée par l'idée que se font les pays de ce que les bailleurs de fonds sont disposés à accepter. Par ailleurs, en 2003, la CNUCED, après un examen détaillé des mesures macroéconomiques et d’ajustement structurel figurant dans les DSRP est arrivé aux conclusions suivantes: (1)  la première génération de réformes économiques des années 80 et 90, axés sur la vérité des prix, n’est pas remis en cause notamment les éléments iv à x du Consensus ; (2) ajout de nouveaux éléments soulignant l’importance de bonnes institutions et le renforcement de la bonne gouvernance et ; (3) plus grande autonomie des pays dans la conception des filets de protection sociale et des programmes de dépenses ciblées. Cette situation paraît étonnante surtout que l’Article 18 de l’accord du GATT repris par l’OMC reconnaît au pays en développement un traitement spécial différencié et que le G8 en  juin 2005 a demandé pour ces pays une plus grande autonomie en matière de politique économique.

Question: Pouvez-vous nous préciser les points à problèmes dans ces prescriptions économiques ?

Réponse: On peut avancer qu’un consensus existe au niveau des théoriciens et praticiens de l’économie du développement sur les contributions  possibles des prescriptions i, ii, iii, à la croissance soutenue et à la lutte contre la pauvreté. Les 7 autres font toujours l’objet de controverses et ceci a été reconnu par Williamson lui-même en 2000. Ces controverses ont connu leur pic durant la crise asiatique et russe en 1997-1998. Elles continuent d’être alimentées par des hommes politiques comme l’ancien Président Mozambicain F. Chissano, des altermondialistes, des Historiens de l’Economie et des Economistes de renom y compris  J. Stiglitz, Prix Nobel d’Economie en 2001 et ancien Economiste en Chef de la Banque mondiale, professeur à l’Université de Columbia, M. Yunus, Prix Nobel de la paix 2006 et même des auteurs libéraux comme J. Bhagwati de l’Université de Columbia et J. Sachs et d’autres auteurs pragmatiques tels que D. Rodrik de l’Université de Harvard.

Question: Quels sont les points d’ancrages de ces critiques ?

Réponse: Il y a deux points d’ancrage: l’une théorique et l’autre empirique. Au niveau théorique, des critiques sérieuses sont venues du paradigme de l’Economie de l’information dont le chef de file contemporain est J. Stigliz. On peut citer également d’autres théories critiques majeures notamment celles de l’Industrialisation tardive redynamisée par A. Amsden, Professeur d’Economie au MIT et l’Analyse institutionnelle comparative de M. Aoki, Professeur d’Economie à l’Université de Stanford. Au niveau empirique, il y a la conviction limitée des pays pour les DSRP évoquée précédemment. Par ailleurs, des études indiquent que la plupart des pays industrialisés y compris ceux récents d’Asie ainsi que les nouveaux pays émergents (Chine, Tunisie et  Ile Maurice)  n’ont pas suivi les réformes structurelles à problèmes.  Enfin, la CNUCED, en 2005, recommande de repenser les politiques des investissements directs étrangers en Afrique car,  substituts des politiques d’industrialisation, elles ont  favorisé une intégration externe des économies au lieu d’une intégration interne plus propice aux priorités intérieures et aux changements structurels nécessaires à la réduction de la pauvreté. L’échec récent des négociations de Doha dites « cycle du développement des pays pauvres » a remis en cause les vertus du multilatéralisme commercial. Il y a également la rébellion contre l’orthodoxie  en  Amérique Latine, en Asie et en Afrique. Mais n’oublions pas la contre offensive  menée par les tenants de l’orthodoxie.

Question: La rébellion en  Amérique Latine et en Asie? De quoi s’agit-il ?

Réponse: Il s’agit de la rébellion récente de certains pays majeurs de l’Amérique Latine regroupés autour du Président H. Chavez du Venezuela qui ont anticipé le remboursement de leur dette vis-à-vis de nos institutions sœurs de Bretton Woods, et projeté la création en 2008 d’une Banque régionale de développement appelée « Banque du Sud » et d’une institution régionale qui jouerait le rôle du F.M.I. Ceci, dans un contexte de forte amélioration des revenus pétroliers dans certains de ces pays. Par ailleurs, en mai 2005, à l’initiative du Président de la Banque asiatique de développement qui n’est autre qu’un des promoteurs japonais du projet de Fonds monétaire asiatique présenté en 1997, la Chine, le Japon, la Corée du Sud et les 10 membres de l’ASEAN se réunissent et conviennent d’étendre leur réseau d’échanges de devises, créant de fait une première expérience de Fonds monétaire asiatique, concurrent du FMI. Ils décident notamment de passer la part des réserves d’urgence déblocables sans autorisation du FMI de 10 à 20 %.

Question: Et la rébellion en Afrique ?

Réponse: En Afrique, l’Angola a annulé en début d’année 2007 les consultations prévues avec le FMI. Le Ministre des finances lui-même ancien directeur exécutif du FMI explique qu’un programme du FMI n’aidera pas l’Angola à préserver la stabilité économique et sociale qu’il a acquise, et que le pays veut continuer à appliquer ses propres politiques macro-économiques, qui donnent des résultats, sans être sujet à des conditionnalités restrictives. La manœuvre est uniquement possible grâce à l’énorme richesse pétrolière de l’Angola et l’aide considérable que ces ressources lui ont permis d’obtenir de la Chine. Mais l’annonce de l’Angola reste un précédent important, probablement la première fois qu’un gouvernement africain se trouve en position de refuser un engagement réciproque avec le FMI. Etant donné que le FMI joue le rôle d’éclaireur dans les programmes de réformes, que fera la Banque dans les pays se désengageant du FMI ?

Question: Vous parliez d’une contre offensive orthodoxe? 

Réponse: En effet, certains économistes sont réservés sur l’aptitude des responsables de certains pays en développement  à gérer des politiques activistes de réformes structurelles.  Par exemple, A. Winter de la Banque mondiale reconnaît des centaines de cas où une intervention ponctuelle de l’Etat serait bénéfique mais il rejette l’usage de ces interventions dites de second choix pour remédier aux  échecs du marché parce que selon lui les dirigeants des pays en développement ne sont pas assez compétents pour les trouver et les mettre en œuvre efficacement. Ici, l’argument pour adopter les politiques orthodoxes de réformes n’est pas que ces politiques sont optimales au sens habituel, mais que toute stratégie de développement plus compliquée dépasserait les capacités des dirigeants  des pays en développement.

Question: Qu’est ce que la Banque doit faire selon vous ?

Réponse: Le Président de la Banque et l’Economiste en Chef ont, à maintes reprises, insisté sur l’importance de l’innovation et le sens de l’anticipation. Il est clair que si l’aide sert à financer des réformes structurelles dont certaines ne sont pas pertinentes par rapport aux objectifs recherchés de croissance soutenue et de réduction de la pauvreté et  que l’élaboration des DSRP est biaisée par l'idée que se font les pays de ce que les bailleurs de fonds sont disposés à accepter, l’aide continuera d’avoir une efficacité limitée même si des progrès sont obtenus au niveau des principes précités de gestion de l’aide. Il y a lieu peut être que la Conférence Economique de la Banque de 2008 soit dédiée à ce problème et organisée à Tunis. Elle déboucherait sur la définition d’un Nouveau consensus sur les réformes structurelles dans les  pays africains qu’on pourrait appeler « le Consensus de Tunis ».  Cette Conférence aura pour objectif de faire le bilan des réformes structurelles controversées et d’obtenir un consensus sur les directions à prendre dans l’avenir. Appropriation et autonomie deviendraient alors équivalentes et la discussion sur les conditionnalités se focaliserait sur leur efficacité, leur volume et leur timing de mise en œuvre.

Question: Quelles sont les risques d’une inaction pour la Banque?

Réponse: La Banque doit être pragmatique. Le risque d’une inaction est la perte de la viabilité politique et financière de la Banque à long terme. La  coopération Sud-Sud tirée par la Chine, l’Inde et certains pays de l’Amérique Latine a pour le moment un contenu commercial et financier souvent non conventionnel. En cas de succès économique et social de ces pays émergeants et de renforcement de leur rayonnement politique au niveau international, le modèle chinois et la révolte contre l’orthodoxie en Amérique Latine, en Asie et en Angola risquent de faire tache d’huile au niveau d’autres pays africains notamment ceux producteurs de pétrole dont le nombre ne cesse de croître et ceux ayant bénéficié d’allègements au titre du IADM. Cette coopération commerciale et financière pourrait être couplée dans quelques années à l’apparition d’autres modèles de développement, à l’importation par les pays africains des modèles de développement économique alternatifs de ces pays financés par des Banques du Sud. Ceci pourrait avoir un impact négatif sur la viabilité politique et financière de la Banque. La Banque doit réagir maintenant et  prendre  le « lead » dans  le renouvellement de la pensée économique et la pratique du développement en Afrique. L’impact politique sera bénéfique quelque soit les résultats d’une telle initiative.

Question: A quelle école de pensée appartenez-vous?

Réponse: Je suis plutôt du Courant pragmatique. Enfin, je vous remercie de cette opportunité que vous m’offrez de parler de ces questions que j’estime importantes. 


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Speaker

Nom: Hyacinthe Kouassi Titre: AfDB Macroeconomist