Gérer le développement en Afrique : Les limites de l’économie idéologique - Le président de la BAD, Donald Kaberuka

28/03/2011
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Evènement : Conférence des Ministres des Finances et de la Planification

Le sujet de cette conférence, qui porte, je crois, sur « le rôle de l'État dans la transformation économique de l'Afrique d'aujourd'hui », est des plus opportuns. Les événements d’Afrique du Nord sont là pour nous rappeler toute l’importance de certains défis : assurer une croissance inclusive,  créer des emplois et ouvrir des perspectives  pour les jeunes, ne pas laisser personne à la traîne et, par extension, s’interroger sur le rôle de l'État et des marchés.

Dans cet esprit, permettez-moi de partager avec quelques observations et pistes de réflexion. Depuis  50 ans, et en particulier ces dix dernières années, l'Afrique a fait des progrès indéniables. Mais il y a aussi eu de grandes déceptions et des revers de fortune pour certains pays. Je suis sûr que les rapports entre les États et les marchés ont parfois joué un rôle essentiel, mais il faut se rappeler, comme The Economist  le souligne à juste titre : «Les formes que prennent les États et les gouvernements sont multiples ».

Alors qu'avons-nous appris ? Que faut-il retenir du chemin parcouru sur la voie du développement ? Pour moi, il y a quatre leçons importantes à retenir :

Tout d'abord, chaque pays est différent et il n’y a pas de voie unique vers le développement. Chaque pays doit être libre de chercher des solutions qui lui conviennent. Si l’on observe la composition du G20 et les différents chemins que ses membres ont prises pour parvenir là où ils en sont aujourd’hui, il est clair qu'ils viennent de directions très diverses et que les formes que revêtent leurs États sont des plus variées.

Deuxièmement, les approches dogmatiques ou doctrinaires ont fait leur temps, qu’il s’agisse de l’économie planifiée marxiste ou du libéralisme fondamentaliste. Ils ont tous deux fait la preuve de  leurs limites. La récente crise financière et l'effondrement des économies communistes dans les années 1980 ont montré avec éclat la faillibilité des économies idéologiques.

Troisièmement, tous les pays de la planète ont été, à un moment donné, pauvre. Indépendamment du rôle relatif joué par l'État ou les marchés, la pauvreté a été surmontée par une participation effective aux échanges mondiaux et aux marchés de capitaux. L’Afrique ne sera pas différente. Pour l’instant, l'aide extérieure joue encore un rôle, mais, en dernière analyse, c'est l'accès au commerce et aux capitaux qui fera la différence.

Quatrièmement, nous savons tous qu’une croissance non inclusive, où les laissés-pour-compte sont nombreux, comme c’est le cas en Afrique du Nord - n'est pas viable, ni économiquement ni politiquement, et conduit inévitablement à la frustration et à l'explosion sociale.

Permettez-moi de reprendre ces points un par un. Lors de leur dernier sommet, qui s’est tenu en Corée, les membres du G20 ont adopté le Consensus de Séoul, qui précise que chaque pays doit être libre d’utiliser pleinement sa marge de manœuvre et d’exercer son autonomie s’agissant des politiques à adopter, y compris de faire des erreurs et d’en tirer les enseignements qui s’imposent. Il n'existe pas de modèle à suivre, il n’y a que des expériences diverses dont on peut s’inspirer. Quant au rythme, à la séquence et à la synchronisation des politiques mises en œuvre, ils sont nécessairement propres à chaque pays.

Permettez-moi d'ajouter rapidement, cependant, qu’il ne s’agit pas ici de prôner des politiques qui ne sont pas adaptées. Nous savons tous combien les mauvaises politiques peuvent détruire tout développement et défier le bon sens : déséquilibre des finances publiques, hyperinflation, droits de propriété mal définis, exclusion, etc. Toutefois, nous ne sont pas nécessairement toujours d'accord sur ce qui constitue une bonne politique. Cela a peut-être été une de nos faiblesses en Afrique au cours des 50 années qui viennent de s’écouler. Nos politiques ont trop souvent été décidées, pilotées et financées de l’extérieur au lieu de l’être de l’intérieur. Pis encore, elles variaient souvent au gré des fluctuations dans la conception et la pratique du développement au lieu de naître d’un consensus interne.

Gérer le développement suppose donc que l’on commence par rechercher des solutions non seulement endogènes, mais qui font aussi consensus au sein de la population. Sachant qu’il n’y a pas de manuel, gérer le développement implique l'apprentissage empirique, la recherche de ce qui fonctionne dans la pratique. Pendant les trente premières années qui ont suivi l’indépendance, trop de temps a été perdu dans ce que j'ai appelé tout à l'heure « l'économie idéologique », de droite comme de gauche, à faire osciller le balancier entre l'État et le marché.

Je crois que, depuis le milieu des années 1990, nous en sommes venus à accepter que l'État comme les marchés sont essentiels et qu’ils se renforcent mutuellement. Les trajectoires récentes de pays aussi différents que la Chine, le Vietnam, l'Inde et le Brésil illustrent bien cette réalité.

Mais quelle que soit la direction du balancier, c’est en participant pleinement aux marchés mondiaux de marchandises et de capitaux que les pays pourront sortir de la pauvreté. L'aide est certainement encore nécessaire pour certains pays pendant un certain temps, mais n’oublions pas qu’un programme d'aide réussi est un programme qui, par son action, a perdu son utilité.

Contribuer à réunir ces conditions préalables – celles qui permettront que l'Afrique s’intègre dans les échanges mondiaux et les marchés de capitaux – c’est le travail sur lequel la Banque africaine de développement concentre ses efforts. Nous avons cinq axes prioritaires :

  • Réduire les risques pour ceux qui veulent faire des affaires sur le continent en créant les institutions voulue et en encourageant la bonne gouvernance et la stabilité économique ;
  • Réduire les coûts des transactions en éliminant les obstacles tant naturels qu’artificiels au commerce, en particulier en développant les infrastructures – physiques et institutionnelles - au niveau national comme à l’échelle régionale ;
  • Promouvoir le développement du secteur privé, en investissant dans les entreprises du continent  et en créant les conditions voulues pour que les sociétés africaines et l'esprit d'entreprise prospèrent;
  • Promouvoir l’acquisition de compétences de haut niveau, en particulier dans les domaines de la science et de la technologie ;
  • Promouvoir l'intégration économique de l’Afrique et libérer ainsi son potentiel en tirant parti de la diversité de ses marchés.

Dans toutes les activités qui précèdent, nous ne cessons d’insister sur l’importance du partenariat entre l'Etat et les marchés. Vous ne serez pas surpris d’apprendre, vu les événements, que nous ayons entrepris de repenser de manière stratégique les défis économiques que doit relever l’Afrique du Nord et le type de soutien que nous devrions lui apporter. Il s'agit d'une région dans laquelle nous, et bien d'autres partenaires bilatéraux et multilatéraux, avons été actifs. Nos engagements pour la région s’établissent à hauteur de sept milliards de dollars. Mais qu'avons-nous appris ?

Avant la révolution et les soulèvements, la région avait une croissance réelle de 4,8 à 5 %. L'activité économique avait rebondi après la crise financière. Certains pays étaient en bonne voie d’atteindre la plupart des Objectifs du Millénaire pour le développement. L'Egypte et la Tunisie réussissaient assez bien à attirer des investissements étrangers directs. La Tunisie, en particulier, remportait un énorme succès dans la sous-traitance : textiles, assemblage automobile, transformation alimentaire, technologies de l’information et même aéronautique. Les infrastructures y sont plutôt bonnes, la main-d'œuvre bien formée et à bas coût et le pays bénéficie de sa proximité avec l'Europe – élément clé dans l'augmentation de ses parts de marché.

Nous savons par ailleurs depuis toujours que la région est aux prises avec trois grands problèmes structurels : premièrement, une forte dépendance à l’égard des hydrocarbures, à l'exception d'un ou deux pays ;  deuxièmement, une croissance inégale et une création d'emplois insuffisante, laissant beaucoup de diplômés au chômage ou dans des emplois mal payés ou peu productifs ; troisièmement, de fortes subventions à la consommation, pas toujours bien ciblées, qui grèvent les finances publiques et le secteur financier, sans avoir beaucoup d’effet sur les pauvres.

Nous comprenions tout cela, de même que le fait que les dynamiques du marché du travail n'étaient pas bonnes et que, en matière de représentation et de responsabilité,  la région était à la traîne d'autres pays à revenu intermédiaire.

Pourquoi suis en train d’insister sur ces questions ? Ici, ce n'est pas tant l'équilibre entre l’État et les marchés qui posait problème, mais quelque chose d'autre : beaucoup d'entre vous serez d'accord avec moi pour dire que c'était le caractère dynastique et prédateur de l'Etat, qui non seulement a empêché que ces questions trouvent une solution, mais a induit chez une grande partie de la population le sentiment qu’elle n’avait pas voix au chapitre et rien à espérer. C’est ce  qui a déclenché la révolution dans le sud de la Tunisie. C'est une histoire qui vous est familière.

La jeunesse de l'Afrique du Nord a parlé. Elle a clairement exprimé ses aspirations.

La première responsabilité d'un État en développement dans un continent jeune comme le nôtre est d’essayer de répondre à ces aspirations et vous pouvez constater qu'elles ont beaucoup à voir avec le bien-être économique, les possibilités économiques. Mais elles vont au-delà de préoccupations alimentaires.

Comme je l'ai dit plus tôt, la Banque africaine de développement s’est engagée dans une refonte stratégique de cette région et nous sommes résolus à fournir la bonne réponse à moyen terme, dans les limites de notre mandat, de notre mission et de nos moyens.

Pour le moment, comme on pouvait s'y attendre, les économies d’Afrique du Nord sont encore sous le choc sous l’effet à court terme des révolutions. Nous assistons à :

  • Une baisse de l’activité économique ;
  • Des retombées régionales, notamment des flux de réfugiés qui franchissent les frontières ;
  • Un stress financier des marchés boursiers ;
  • Des budgets sous pression dans un contexte d’attentes plus fortes ;
  • La réévaluation du risque par les marchés internationaux et des coûts d'emprunt inévitablement plus élevés.

Au lendemain d'une révolution, de tels effets sont à prévoir. Néanmoins, nous aurons tous des raisons d'être plus optimiste pour l'Afrique du Nord à moyen et à long terme si les transitions politiques se poursuivent avec succès. Il importe de préparer le terrain pour une société ouverte, capable de faire face aux problèmes structurels que j’ai mentionnés plus tôt et, bien sûr, de répondre aux attentes des jeunes.

A l’heure actuelle, l'Afrique du Nord est l'une de nos plus grandes zones d’opérations. Nos engagements en Afrique du Nord – dans les cinq pays de la région – s’élèvent au total à quelque 7,5 milliards de dollars. Nous envisageons de nouveaux engagements sous la forme de soutien budgétaire, des lignes de crédit pour les petites et moyennes entreprises, des programmes de soutien spécifiques pour les zones défavorisées et de vastes réformes du secteur public, ce qui favoriserait l'emploi des jeunes. Nous mettons les dirigeants émergents à contribution, eux qui savent encore ce que signifie aller en dehors des sentiers battus.

Je sais que ce sont des problèmes auxquels vous vous intéressez de près à cette conférence : l'agriculture à base élargie, les petites et moyennes entreprises ; l'autonomisation des femmes ; le développement des compétences ; les moyens de faire face au changement climatique.

Il n’y a guère de doutes que gérer le développement en Afrique suppose un ensemble complexe et interdépendant de conditions préalables. Toutefois, deux de ces conditions sortent du lot. Tout d'abord, gouverner pour tous et non pour quelques-uns n’est possible qu’avec une croissance largement répartie et des institutions solides favorisant l'inclusion. Ensuite, pour gérer le développement il faut s’appuyer sur des programmes d’activité endogènes et autonomes, et être piloté depuis l’extérieur. Alors que nous sommes réunis ici aujourd'hui, je reste optimiste pour l'économie africaine. Bien sûr, il y a encore plusieurs éléments d'incertitude qui peuvent avoir un impact sur l’Afrique. L'économie mondiale a encore du mal à se remettre complètement. Il y a aussi le tsunami au Japon et ses conséquences. Il y a les attentes soulevées par les bouleversements politiques en Afrique du Nord et  plus largement dans le monde arabe.

Cette année verra plus d'une douzaine d'élections en Afrique.  Les scrutins sont pleins de promesses, mais ils comportent aussi des risques quand ils échouent, comme cela a été le cas en Côte d’Ivoire, le siège de la Banque.

Cela dit, je reste très optimiste pour l'Afrique en 2011. Je suis convaincu que l'Afrique subsaharienne sera encore en mesure d’enregistrer un taux de croissance de 5,5% en 2011. La manière dont se comporteront les marchés du pétrole et des denrées alimentaires ainsi que les Etats tampons économiques  sera déterminante. Inutile de dire que les projections pour l’Afrique du Nord en 2011 sont beaucoup plus mitigées et que beaucoup dépendra de la nature des transitions politiques.

Je tiens à vous assurer, une fois de plus, que la Banque africaine de développement restera votre fidèle partenaire alors que nous ouvrons ce débat et cherchons, ensemble, à relever la barre dans le nouveau paysage mondial, qui exige clairement que tous les marins soient sur le pont.

Je vous remercie.