Zones économiques spéciales en situations de fragilité : un instrument politique utile ?

08/12/2015
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L’Afrique a connu des taux de croissance impressionnants au cours des dix dernières années. Le continent est également devenu la région du monde où la croissance des investissements directs étrangers (IDE) est la plus forte. Bien qu’à l’échelle mondiale, les IDE aient chuté de 16 % en 2014, ils sont restés stables en Afrique, où ils s’élèvent à environ 54 milliards de dollars EU. Le maintien de ce niveau d’investissement à l’échelle du continent est d’autant plus remarquable que le déclin de 15 % observé en Afrique du Nord a été compensé par l’Afrique subsaharienne, notamment grâce à d’importantes augmentations des IDE en Afrique centrale et orientale.

En règle générale, les tendances des flux d’IDE reflètent le niveau de confiance des investisseurs relativement aux conditions politiques et économiques à l’intérieur des pays. Elles peuvent donc servir, dans une certaine mesure, de baromètre de la perception du degré de stabilité dans un pays en termes politiques, économiques et sociaux, et de la perception des capacités des pouvoirs publics et des investisseurs à gérer les risques potentiels. La vague de conflits violents en Afrique de l’Ouest ainsi que l’épidémie d’Ebola ont mis en exergue l’insuffisance des capacités de plusieurs pays à surmonter efficacement ces défis, ce qui a contribué au déclin de 10 % des investissements étrangers dans cette sous-région en 2014.

La prévalence de la paix et de la stabilité constitue donc un moteur essentiel de l’investissement et de la croissance économique. La concentration des flux d’IDE dans une poignée de pays (en 2014, les cinq premiers bénéficiaires ont reçu environ autant d’IDE que l’ensemble des 49 pays restants) témoigne de la sélectivité et la justification des investisseurs. À cet égard, l’infrastructure et l’environnement réglementaire sont souvent désignés comme les principaux obstacles à l’investissement.

En réaction, les responsables africains s’intéressent de plus en plus à des solutions prometteuses qui pourraient répondre à ces difficultés. Dans ce contexte, la création de zones économiques spéciales (ZES) est de plus en plus souvent envisagée et étudiée sur l’ensemble du continent en tant qu’outil politique, notamment dans les pays en situation fragile. La promesse d’un ensemble de règles distinctes dans une zone géographique délimitée est particulièrement attrayante pour les pays souffrant d’un grand déficit d’infrastructures et d’une vie politique complexe, où les progrès en matière d’environnement des affaires restent lents.

Cependant, l’établissement de ces zones est une entreprise complexe, et l’expérience de l’Afrique a mis au jour les risques et les coûts des échecs, même dans des environnements relativement stables. En tant que première institution de financement du développement en Afrique, le Groupe de la Banque africaine de développement (BAD) a donc commandité ce rapport pour mettre en lumière les risques et les opportunités liés à la création de telles ZES dans des contextes de fragilité.

Ce rapport confronte la théorie du développement des ZES avec les données factuelles tirées d’expériences en cours (qui, le plus souvent, n’ont pas tenu leurs promesses) et fait ressortir deux contraintes particulières : la faiblesse de la gouvernance et l’instabilité. Étant donné que les questions de capacités institutionnelles et de volatilité sont caractéristiques des situations de fragilité, la mise en œuvre d’un programme de ZES est d’autant plus difficile dans ce type de contexte. Les risques inhérents à la poursuite de l’approche ZES pour de mauvaises raisons, en se basant sur des considérations politiques plutôt qu’économiques, sont plus courants dans les situations de fragilité, où les responsables subissent des pressions énormes pour obtenir des résultats rapides. Cependant, le risqué qui en résulte, celui de décevoir les attentes suscitées par les ZES au sein de la population et de miner la confiance des investisseurs, est souvent négligé.

Les principaux enseignements tirés de cette étude sont les suivants : i) les ZES doivent s’appuyer sur un niveau minimum de capacités nationales, ii) le processus de conception et de mise en œuvre des politiques relatives aux ZES est long et difficile, iii) dans les situations de fragilité, il existe un risque accru de voir les ZES tomber entre les mains d’intérêts catégoriels et iv) une participation concrète du secteur privé prend encore plus d’importance dans les situations de fragilité.

L’étude exhorte la BAD, forte de son avantage comparatif en tant que « conseiller de confiance et courtier honnête », à appuyer systématiquement les gouvernements et à les conseiller, notamment en situations de fragilité, quant à l’opportunité ou non de créer des ZES et à la manière de s’y prendre. Ce thème devrait figurer parmi les hautes priorités de notre programme de dialogue de politique économique avec les gouvernements concernés, le secteur privé et les partenaires au développement et ce, dès les phases initiales, afin d’éviter les écueils du passé. Les ZES peuvent offrir des possibilités non négligeables pour soutenir la croissance économique et créer des emplois dans des situations de fragilité, mais seulement si l’argumentaire commercial qui les sous-tend est solide et l’économie politique favorable.