Politique relative à l’accumulation de dettes à taux non concessionnels

L’octroi de dons et d’allégements de dette aux pays éligibles au Fonds africain de développement (FAD) a pour but de les aider à ramener leur endettement à des niveaux acceptables et à dégager une marge budgétaire pour les dépenses prioritaires de développement. L’accumulation de nouvelles dettes assorties de conditions non concessionnelles peut compromettre ces objectifs et présente un risque : l’effet d’aubaine, par lequel les dons et l’allégement de dette octroyés par une ou plusieurs parties servent à subventionner de nouveaux prêts contractés auprès de tiers à des conditions non concessionnelles. Ce risque est particulièrement élevé dans les pays riches en ressources naturelles, où les emprunts non concessionnels peuvent être garantis par les futures recettes d’exportation.

En 2008, les Conseils d’administration du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD) ont approuvé une Politique relative à l’accumulation de la dette non concessionnelle, destinée à atténuer l’impact d’une accumulation rapide d’une dette contractée aux conditions du marché par les pays du FAD éligibles aux dons après avoir bénéficié d’un allégement de dette au titre des Initiatives pays pauvres très endettés et d’allégement de la dette multilatérale (PPTE/IADM), et à orienter l’utilisation de ses ressources concessionnelles. Cette politique, étroitement liée à celle de l’Association Internationale de Développement (IDA) de la Banque mondiale (BM) sur les emprunts non concessionnels et à celle de plafonnement de la dette extérieure du Fonds monétaire international (FMI), repose sur une double approche : renforcer, d’une part, la coordination des bailleurs de fonds autour du Cadre de soutenabilité de la dette (CSD) commun à la BM et au FMI ; et décourager, d’autre part, une accumulation incontrôlée de dette non concessionnelle, en appliquant des critères de conformité, qui incluent notamment des déductions et le durcissement des conditions d’emprunt auprès du FAD.

Les amendements proposés visent à fournir une approche plus souple et rationalisée qui mène à une application prudente de la dette non concessionnelle par les pays membres régionaux (PMR). Ces amendements sont dans la droite ligne des récentes modifications qu’a apportées le FMI à sa politique de plafonnement de la dette extérieure et à son cadre de concessionnalité, et mettent la politique de la Banque au diapason des pratiques actuelles en matière d’appui aux besoins de financement des pays à faibles revenus. Ces changements n’introduisent pas de dispositifs techniques ou stratégiques parallèles, mais se concentrent plutôt sur l’application du cadre conjoint du FMI et de la Banque mondiale, tout en permettant au Groupe de la Banque d’apprécier les situations en connaissance de cause et de tenir compte, le cas échéant, de la spécificité des réalités des pays africains. Cette démarche est conforme aux engagements du Groupe de la Banque contenus dans la Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra sur l’harmonisation et la coordination des donateurs.
Plus précisément, la direction porte à l’attention du Conseil les amendements suivants à la Politique du Groupe de la Banque relative à l’accumulation de la dette de 2008 :

  • Introduire davantage de souplesse dans la définition, par le Groupe de la Banque, des plafonds de concessionnalité, en remplaçant l’approche fondée sur l’unique critère de subvention de référence de 35 % par un cadre plus nuancé qui tienne mieux compte de la diversité des réalités des pays, telle qu’elle apparaît dans leur vulnérabilité à l’endettement et leur capacité de gestion de la dette. Pour les seuls pays FAD à faible risque de surendettement (pays à « feu vert »), on fera preuve de souplesse pour répondre à leurs besoins d’emprunts non concessionnels en tenant compte de l’évaluation de leur capacité de gestion de la dette, tandis que pour les pays FAD présentant un risque de surendettement modéré ou élevé (pays à « feu jaune » ou « rouge »), le plafond antérieur de concessionnalité minimum de 35 % sera appliqué avec une souplesse limitée. Cet amendement offrirait à près de la moitié des pays FAD davantage de flexibilité pour accéder un certain niveau de dette extérieure non concessionnelle, qui leur permettrait de mobiliser les ressources de développement additionnelles dont ils ont tant besoin.
  • Afin de s’assurer que les fonds du FAD sont canalisés vers les pays qui ont le plus besoin de ressources concessionnelles, et de réduire le risque moral encouru auprès des emprunteurs, les amendements comportent un ensemble de critères de conformité plus rationalisés, qui seront appliqués au cas par cas aux pays clients qui contreviennent à la politique de la Banque, en tenant compte de l’ampleur de l’infraction. Ces mesures sont destinées à garantir une cohérence avec la nouvelle approche en matière de concessionnalité.

L’approche du Groupe de la Banque visant à atténuer l’accumulation d’une dette non concessionnelle non viable reste fondée sur des principes directeurs : un partenariat solide et une coordination ; une flexibilité et une approche différenciée par pays ; et des mesures efficaces et réalisables. Dans ce cadre plus large, les quatre piliers de la Politique du Groupe de la Banque relative à l’accumulation de la dette de 2008 continueront de s’appliquer :

  • renforcer le partenariat et la coordination avec les institutions financières sœurs et les agences bilatérales, en vue d’adopter une stratégie commune pour faire face au problème, notamment à travers l’analyse de soutenabilité de la dette, et des actions de sensibilisation et de plaidoyer ;
  • maintenir un comité interdépartemental permanent, chargé du suivi de l’état des emprunts non concessionnels ;
  • veiller à l’inclusion, dans tous les accords de prêt/don du FAD aux pays emprunteurs exclusivement FAD, d’une clause exigeant de signaler les nouveaux emprunts non concessionnels, et assurer un suivi étroit du respect de cette clause ;
  • intensifier l’appui au renforcement des capacités en matière de gestion économique et de la dette à l’échelle nationale et régionale, en collaboration avec d’autres partenaires.

La politique du Groupe de la Banque en matière d’emprunts non concessionnels ne doit pas être perçue isolément, mais dans le contexte plus large des efforts déployés par le Groupe pour accompagner les PMR et les aider à atteindre leurs objectifs de développement. La direction est parfaitement consciente de la nécessité de trouver un juste milieu entre les objectifs stratégiques de la soutenabilité de la dette et le financement du développement. Les amendements proposés traduisent la volonté d’aller dans ce sens en adoptant un cadre de concessionnalité différencié selon les pays, qui soutienne la soutenabilité de leur dette. Compte tenu du fait que les mutations rapides qui surviennent dans l’économie mondiale ont de réelles implications sur les flux de financements, la démarche et la politique du Groupe de la Banque en matière d’emprunts non concessionnels seront régulièrement révisées pour intégrer les enseignements retenus et des dispositifs stratégiques plus propices à la réalisation des priorités du développement des PMR.