• Référence: P-KM-KA0-001
• Date d’approbation: 15/07/2009
• Date de début: 14/09/2009
• Date d'évaluation: 22/04/2009
• Statut: En coursOnGo
• Agence d'implémentation: MINISTERE DES FINANCES, DU BUDGET, DE L'ECONOMIE, ET DU PLAN
• Emplacement: NATIONAL

Le gouvernement est conscient que pour asseoir durablement la stabilité macro-économique et améliorer la situation économique, il faut consolider les finances publiques tout en adoptant une démarche rationnelle dans le processus de mise en œuvre des réformes nécessaires dans le domaine. C'est pourquoi, dans le cadre du présent programme soutenu par le FAD le choix est fait de deux composantes à savoir:

(i) l'amélioration de la gestion des finances publiques;

(ii) la rationalisation du processus des réformes dans les finances publiques.

Amélioration de la gestion des finances publiques

Crédibilité du Budget de l'Etat: les quatre domaines dans lesquels se joue la crédibilité du Budget sont:

(i) les dépenses réelles par rapport au Budget initial approuvé;

(ii) la composition sectorielle des dépenses réelles par rapport au Budget initial approuvé;

(iii) les recettes réelles totales par rapport au Budget initial approuvé et

(iv) le stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses.

Composition des dépenses réelles par rapport au Budget: Le domaine où la crédibilité du Budget est fortement entamée aux Comores est la composition des dépenses réelles sectorielles par rapport au Budget initial approuvé. Selon l'Etude PEFA, les variations pouvaient aller jusqu'à 557% en 2004 et 30,27% en 2006 pour le secteur de l'éducation et 838% et 2,73% pour le secteur de la santé pour les mêmes années de référence respectivement. Pour remédier à cet état de faits, le gouvernement a mis en place la Cellule de suivi des réformes économiques et financières (CREF) qui est chargée, entre autres, d'assurer la remontée mensuelle des données sur les transactions budgétaires de chaque île et départements sectoriels pour suivi, analyse et consolidation. Pour prévenir ces dérapages, le Programme, a retenu comme mesure la poursuite des réunions mensuelles des directions budgétaires des quatre entités (Union et les trois îles) sous l'égide de la CREF. Ce qui permettra d'assurer une coordination permanente des circuits de dépenses.

Exhaustivité et transparence du Budget: Bien qu'à ce niveau, deux déficiences aient été relevées, à savoir le caractère incomplet du suivi sur le plan financier et budgétaire des entreprises publiques et administrations publiques autonomes d'une part et d'autre part l'insuffisance de l'accès du public aux principales informations budgétaires c'est surtout cette dernière déficience qui doit davantage préoccuper puisque le Programme met l'accent sur la transparence, clé de voûte de la gouvernance financière.

Accès du public aux principales informations budgétaires: En matière de gouvernance, la transparence et l'obligation de rendre compte supposent aussi que le public a un accès aisé aux informations sur la gestion des finances publiques par le gouvernement. Si le document du budget et les rapports de vérification externe sont, à l'heure actuelle, disponibles respectivement au Ministère des Finances et à la Commission de vérification des comptes encore que ces lieux ne sont pas d'accès facile, les autres documents tels que les états financiers de fin d'exercice et les attributions de marchés ainsi que les ressources mises à la disposition des unités de base ne sont pas du tout accessibles au public. Le gouvernement a décidé de créer, pour le Ministère des Finances, un site Web dans lequel pourraient être logées toutes informations délivrées par le Cabinet et les directions du Ministère à l'attention du public. En plus de cet outil moderne de communication, d'autres voies moins sophistiquées telles que la presse écrite et audiovisuelle ainsi que les forums d'information seront utilisées. L'objectif est de permettre aux acteurs de la société civile d'accéder aux informations et donc de pouvoir exercer leur rôle de contrôle sur l'action gouvernementale notamment en matière de gestion des ressources publiques.

Cycle budgétaire: La première préoccupation, ici, est que des dispositions nécessaires soient prises pour l'établissement annuel du Budget de l'Etat afin que celui-ci reflète bien les contours de la réalité économique du pays et réponde aux objectifs stratégiques du DSCRP. Ensuite viennent celles relatives à:

(ii) l'efficacité des recouvrements des contributions fiscales et douanières;

(iii) le suivi et la gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties;

(iv) la comptabilité, l'enregistrement des informations et les rapports financiers;

(v) la mise en concurrence, l'utilisation optimale des ressources et le contrôle de la passation des marchés;

(vi) l'efficacité du système de vérification interne et externe;

Préparation du Budget de l'Etat: Dans le processus initial de préparation du budget il importe de s'assurer que la lettre de cadrage macro-économique est élaborée dans les délais et qu'elle comporte non seulement les orientations de programmes prioritaires à mettre en œuvre au cours de l'exercice mais aussi les plafonds budgétaires qui serviront de contraintes financières et guideront dans la rationalisation des choix budgétaires. De même les TOFE complets et consolidés doivent être élaborés régulièrement afin d'avoir une vue complète des opérations financières de l'Etat et d'en faciliter le suivi de l'exécution mensuellement. A cet égard, le Comité budgétaire regroupant les représentants des Ministères des finances du gouvernement de l'Union et des îles qui suit l'exécution du Budget conformément aux dispositions de la loi de finances doit se réunir également de façon régulière et rendre compte de ses travaux aux Ministre des Finances de l'Union et des îles.

Efficacité des recouvrements des contributions fiscales et douanières: A l'heure actuelle il est difficile d'obtenir des informations fiables sur les taux de recouvrement des impôts et des droits de douanes par rapport aux liquidations au niveau des régies financières. Cette absence de données ne permet pas d'évaluer objectivement les performances de ces régies. Celles-ci basent leur efficacité dans l'accomplissement de leurs missions sur les réalisations par rapport aux prévisions budgétaires et non en termes de recouvrements par rapport aux liquidations émises. Les transferts des recettes de ces deux régies au compte du Trésor Public domicilié à la Banque Centrale ne se font pas au même rythme (mensuellement pour l'une et au jour le jour pour l'autre). Ceci peut affecter la trésorerie de l'Etat qui a l'obligation de faire face à ses engagements. Pour remédier à cette situation, le gouvernement s'est engagé à:

(i) rendre plus transparent l'assujettissement et les obligations des contribuables;

(ii) améliorer l'efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières grâce à la mise en place, depuis avril 2008, d'une Commission de recouvrement à Anjouan pour reprendre les dossiers de liquidation en souffrance du fait de la crise qu'a traversée cette île et s'assurer de leur régularité;

(iii) mutualiser par souci d'efficacité, les moyens de contrôle et de recouvrement des recettes fiscales et douanières par la création de brigades mixtes;

(iv) mettre en place un numéro d'identification fiscale unique;

(v) mettre en place le système SYDONIA++ qui permettrait une autonomisation des procédures douanières et une traçabilité de l'encaissement des recettes à Mohéli, dans les services des colis postaux et dans les unités des brigades aéroportuaires; enfin,

(vi) installer une antenne des grandes entreprises à Anjouan et effectuer un recensement de ces entreprises en vue de leur contrôle. Le programme retiendra celles de ces mesures qui sont réalisables tenant compte des capacités institutionnelles limitées du pays et du délai d'exécution du Programme. (Voir la Matrice des mesures en annexe 2 au rapport).

A.3.3 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et garanties: Selon le PEFA, le système de suivi de la trésorerie et des dettes est médiocre. En effet, il n'y a pas de consolidation des soldes bancaires au niveau de la Banque Centrale des Comores (BCC) du fait de la structure du système de répartition des ressources. En effet, l'Union dispose de six comptes et chacune des îles dispose de deux comptes à la BCC dont un pour les salaires et le second pour les autres dépenses en biens et services. Les comptes de l'Union ne peuvent pas être consolidés. Il est retenu que, dans le cadre du Programme, un certain nombre de textes réglementaires soient adoptés à savoir:

(i) l'Arrêté portant création du Comité de trésorerie qui, une fois nommé, aura la charge d'établir le plan de trésorerie mensuel;

(ii) le décret portant sur le Manuel de procédures destiné aux trésoreries générales des Comores;

(iii) le décret portant Manuel des procédures budgétaires. L'adoption des deux (2) derniers textes réglementaires constitue des conditions préalables au décaissement de la 1ère tranche du don.

Comptabilité, enregistrement des informations et rapports financiers: La chaîne de l'exécution budgétaire n'est pas encore informatisée pour générer des documents comptables normalisés et des sources d'informations produites, conservées et diffusées pour les besoins de prises de décisions des décideurs de la gestion budgétaire et des différents rapports financiers à établir ultérieurement. C'est pourquoi, il est retenu dans le cadre Programme, que les textes réglementaires suivants soient adoptés:

(i) Décret portant fixation de la nomenclature budgétaire harmonisée de l'Union des Comores;

(ii) Décret portant réglementation de la dépense publique;

(iii) Décret portant établissement de la nomenclature des pièces justificatives de la dépense publique. L'adoption de ces trois décrets constitue, également, des conditions préalables au décaissement de la 1ère tranche. Par ailleurs, sur le plan de la comptabilité, les textes réglementaires suivants seront adoptés à savoir:

(i) Instruction générale portant fonctionnement du nouveau plan comptable de l'Etat à la suite du décret portant fixation de la nomenclature comptable (condition de la 1ère tranche);

(ii) adaptation du règlement de la comptabilité publique au nouveau plan comptable par une modification de l'Ordonnance portant règlement de la comptabilité publique (condition de la 2ème tranche).

Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôle de la passation des marchés: En plus des nombreuses insuffisances juridiques et faiblesses administratives qu'il comporte selon une Etude menée par les Experts commis par la Banque mondiale en 2006, le Code des marchés adopté en 2005 par décret N° 05-077/PR du 1er Août 2005, n'est pas encore mis en application jusqu'ici. L'Autorité de régulation des marchés prévue par les dispositions du Code n'est pas encore opérationnelle. Il est nécessaire d'effectuer une révision du Code pour qu'il soit conforme aux normes COMESE. Pour aboutir à une version finale de ce Code assorti de tous les textes d'application, il sera nécessaire de mettre en place une assistance d'expertise internationale qui pourrait être fournie dans le cadre du Projet de renforcement des capacités institutionnelles (PRCI). C'est pourquoi, dans le cadre du programme, il est retenu, comme mesure, d'entamer le processus de révision du Code des marchés.

Efficacité du système de vérification interne: Selon les dispositions de la loi cadre portant sur les opérations financières de l'Etat, les crédits budgétaires sont ouverts par Arrêté du Ministre des finances. Le Directeur du budget, sous délégation du ministre, est l'ordonnateur unique des dépenses de l'Etat. A ce titre, il engage les dépenses et procède à leur ordonnancement. Le Contrôleur financier qui est l'unique organe de contrôle a priori procède de son côté, au contrôle de ces engagements de dépenses et donne son visa. Or il se trouve que dans l'organigramme actuel du ministère des finances, la direction du Contrôle financier dépend du Directeur général du budget. Cette position administrative de l'organe de contrôle rend illusoire l'indépendance de jugement du Contrôleur financier. L'Inspection générale des finances (IGF) est l'autre Organe de contrôle interne qui est placé sous la tutelle du ministre des finances. Il a procédé à quelques contrôles dans certains ministères et organismes d'Etat dont l'Etablissement gérant l'Aéroport international de Moroni. Mais les moyens dont dispose l'IGF pour mener sa mission sont très limités. A cela s'ajoute le fait qu'une autre structure, de contrôle, la Commission de Vérification des Comptes (CVC) accomplit les mêmes missions de contrôle interne et quelquefois dans les mêmes Organismes que ceux déjà couverts par l'IGF (Cas de l'Aéroport). Cette duplication de missions est source de conflits de compétence et de gaspillage de ressources. C'est pourquoi, il est retenu dans le programme deux mesures:

(i) la séparation de la direction du Contrôle financier de la DGB comme il est préconisé dans le Manuel des procédures budgétaires dont l'adoption formelle par décret fait partie aussi des mesures du programme;

(ii) l'élaboration d'une Etude sur la clarification des rôles des organes de vérification et de contrôle dont notamment l'IGF et la Commission de vérification des Comptes (CVC).

Etendue, nature et suivi de la vérification externe: La responsabilité de la vérification externe incombe normalement à la Chambre des comptes au sein de la Cour suprême créée par la loi organique N° 05-012/AU du 27 juin 2005. Cette haute juridiction comprend 3 sections dont celle des Comptes. Mais cette Institution de vérification externe n'est pas encore opérationnelle. Aussi est-ce la Commission de Vérification des Comptes (CVC) créée par Ordonnance N° 00-007/CE du 5 avril 2000 et placée sous l'autorité directe du Chef de l'Etat, qui joue partiellement le rôle d'Organe de contrôle externe. C'est à ce titre que, depuis 2005, la CVC a procédé à des vérifications des lois de Finances de 2005, 2006 et 2007 dont les rapports ont été transmis à l'Assemblée. De même que des contrôles ont été opérés au cours de la même période dans des sociétés et organismes d'Etat dont certains avaient déjà fait l'objet d'une inspection de l'IGF. Ce faisant, la CVC fait double emploi avec un autre Organe de contrôle interne qu'est l'IGF tout en ne remplissant pas entièrement son rôle d'Organe de contrôle externe (examen des lois de règlement et leur soumission au Pouvoir législatif après avis de conformité). C'est pourquoi, dans le cadre du Programme, il est retenu que l'Etude qui sera menée dans le cadre du PRCI et annoncée au § A.3.6 ci-dessus, devra aussi examiner le statut et les fonctions actuels de la CVC et proposer un recentrage de ses activités et son évolution vers une Chambre des Comptes au sein de la Cour suprême qui est appelée à assurer pleinement le contrôle externe des comptes de gestion du Comptable public et de production des lois de règlements à soumettre au Parlement.

Rationalisation du processus des réformes

Ce qui est le plus important pour le pays ce n'est pas d'avoir fait réaliser l'Etude PEFA c'est surtout d'engager, par la suite, les réformes nécessaires pour enrayer les déficiences relevées selon un calendrier établi. Il faut une vision prospective de la mesure dans laquelle les dispositifs institutionnels soigneusement définis contribuent au processus de planification et d'exécution des réformes. Pour cela, il faut déterminer des objectifs, la direction et le rythme à imprimer aux réformes et prévoir les mesures d'atténuation des résistances éventuelles à leur mise en œuvre. Certes, des plans d'actions existent dans certaines administrations telles que les Douanes ou les impôts. Mais ce dont il s'agit ici c'est l'élaboration d'une stratégie nationale, des priorités de réformes et un plan d'actions pour l'amélioration de l'efficacité et de la qualité du système de gestion des finances publiques. C'est pourquoi, le programme a retenu deux mesures pour cette 2ème composante à savoir:

(i) l'élaboration et l'adoption d'une stratégie et d'un plan d'actions des réformes;

(ii) la mise en application de la stratégie et du Plan d'actions adopté.

Le Programme d'appui aux réformes économiques et à la gouvernance financière (PAREGF) a pour finalité de contribuer à la réduction de la pauvreté à travers une gestion plus efficace et plus efficiente des ressources publiques. Il vise spécifiquement à:

(i) améliorer la gestion des finances publiques et

(ii) rationaliser le processus de réformes des finances publiques.

Le PAREGF est un appui budgétaire qui contribue à la mise en œuvre du DSCRP en ce que son but est d'aider à réduire la pauvreté à travers une gestion plus efficace et plus efficiente des ressources publiques. Il est conforme aussi au Document de stratégie pays intérimaire 2009-2011 pour les Comores approuvé par la Banque et dont les deux piliers sont:

(i) Assainissement du cadre macro-économique par le renforcement de la performance de l'administration;

(ii) Amélioration de l'accès à l'eau potable. Dans le cadre du premier pilier la priorité est de promouvoir la stabilité macro-économique à travers une meilleure gestion des finances publiques et de la dette. La base analytique du programme est constituée par la Revue de la gestion et du système des finances publiques (PEFA - Public expenditure and financial assessment) financée par l'Union européenne et réalisée en 2007. Cette Etude PEFA sert de base aux mesures de réformes retenues dans le Programme ainsi qu'au Projet de renforcement des capacités institutionnelles (PRCI) préparé parallèlement pour faciliter la mise en œuvre du PAREGF par les administrations comoriennes concernées. Le programme fait appel aussi aux travaux réalisés par la Haute Autorité de la Fonction publique sur financement de la Banque mondiale, trvaux qui ont permis de définir les cadres organiques applicables à tous les ministères. Plusieurs autres études ont servi de base analytique au Programme. Il s'agit notamment de :

(i) rapport sur les finances publiques de la Banque mondiale en 2007;

(ii) rapport sur l'informatisation de la chaîne des dépenses de la Banque mondiale en 2006;

(iii) rapport sur le système des marchés publics de la Banque mondiale en 2007;

(iv) rapport sur les réformes des impôts et douanes du FMI en 2005;

(v) étude diagnostique des douanes de la Banque mondiale en 2005.

Les conditions préalables générales et techniques selon la politique de la Banque en matière d'appui budgétaire ainsi que selon la politique de la Banque sur les Etats fragiles sont satisfaites.

La disponibilité de ressources extérieures est essentielle pour reconstruire et stabiliser l'économie comorienne. Le pays retrouve progressivement une stabilité politique et institutionnelle après les derniers soubresauts de la crise anjouanaise en 2007-2008. Il existe cependant un risque de déstabilisation au cas où l'organisation du référendum constitutionnel du 22 mars sur les institutions n'aboutirait pas à des résultats positifs. En revanche, une issue favorable à ce referendum contribuerait positivement à stabiliser le pays en attendant la tenue en 2010 des prochaines élections présidentielles au niveau de l'Union des Comores.

L'appui budgétaire envisagé pour les Comores apparaît comme un instrument opportun et efficace qui permettrait à la Banque de fournir une assistance basée sur les priorités de développement du pays en coordination avec les autres bailleurs de fonds conformément à la Déclaration de Paris réaffirmée récemment par le Programme d'actions d'Accra. C'est aussi un instrument qui soutient efficacement les mesures volontaires adoptées par le gouvernement et confirmées dans le Programme d'Aide d'Urgence Post Conflit du FMI. Celles-ci visent, en effet, à rétablir une situation saine permettant au pays de bénéficier, ensuite, d'une Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC). L'appui budgétaire contribuera à stabiliser la situation économique, à atténuer l'impact de la crise financière et des perspectives de la baisse des transferts privés tout en renforçant la transparence de la gestion des finances publiques par l'adoption, notamment, de textes réglementaires appropriés. Il contribuera également à la mise en œuvre des réformes qui pourront mener au point de décision IPPTE. Enfin, grâce à l'appui institutionnel sur le renforcement des capacités qui lui est associé et qui servira à en faciliter la mise en œuvre, le Programme constituera un élément déterminant pour sortir durablement de la situation de post-conflit.

Bénéficiaires du Programme: D'une façon générale, le principal bénéficiaire du Programme sera la population comorienne et plus spécialement les couches les plus démunies pour lesquelles le gouvernement pourra consacrer davantage de moyens dans le cadre des programmes de lutte contre la pauvreté grâce à une meilleure gestion des ressources publiques. Les autres bénéficiaires sont:

(i) les îles qui composent l'Union des Comores qui verront une amélioration de la gestion de leurs ressources budgétaires grâce aux différentes mesures de réformes des régies financières pour améliorer le niveau de recouvrement des impôts et des taxes douanières;

(ii) les agents de la fonction publique qui grâce à l'assainissement de la gestion des finances publiques pourront s'attendre à un apurement même partiel des arriérés de salaires;

(iii) les administrations financières de l'Etat dont les capacités opérationnelles seront renforcées grâce au recours à l'utilisation d'outils informatiques de gestion (SYDONIA++);

(iii) les opérateurs économiques dont les transactions avec l'Etat seront plus transparentes.

Impact sur le genre: Les femmes comoriennes représentent 50,4% de la population. Bien qu'elles jouissent d'une espérance de vie à la naissance de 60,6 ans et qu'elles aient un accès relativement aisé aux soins prénataux (72,7% des femmes ont bénéficié au moins d'une consultation prénatale) elles constituent la couche la plus vulnérable de la population. Cependant, on observe depuis quelque temps, une participation accrue des femmes comoriennes à la vie associative. On dénombre plus de cinquante associations à travers le pays dont la plupart se consacrent aux activités génératrices de revenus (agriculture, élevage voire artisanat en milieu rural et commerce, restauration, couture, services etc. en milieu urbain. Certaines sont de véritables femmes d'affaires dans les secteurs import-export, bâtiments et matériaux de construction et ont acquis une surface financière telle qu'elles soumissionnent aux appels d'offres dans le cadre des marchés publics. A ce titre, elles tireront profit de la transparence dans les transactions de l'Etat avec la mise en vigueur du nouveau Code des marchés dont l'adoption constitue une des mesures du PAREGF. De plus, l'amélioration de la gestion des finances publiques et la mise en œuvre de la stratégie d'apurement des arriérés permettront à l'Etat, principal employeur du pays, de payer, avec un peu plus de régularité les salaires aux 12 000 fonctionnaires, lesquels seront en mesure d'offrir à leurs familles un accès plus facile aux services sociaux de base (éducation et soins de santé primaires). Enfin, grâce à la mise en œuvre, avec succès, des mesures réformes du PAREGF et de celles du PAUPC conclu avec le FMI , les Comores pourront bénéficier de l'IPPTE et de l'IADM et accéder, ainsi, à de nouvelles ressources destinées à la lutte contre la pauvreté et, donc, à l'amélioration des conditions de vie des couches les plus vulnérables de la population que sont les femmes et les enfants.

Impact sur l'environnement: Les deux composantes du Programme n'engendreront aucun impact négatif sur l'environnement. Le PREGF offre une opportunité au Ministère en charge de l'environnement de faire prévaloir, dans le cadre d'une gestion rationalisée des finances publiques, l'impératif de la préservation de l'environnement pour un développement durable.

Autre impacts

Impact sur la gouvernance: Toutes les mesures retenues dans la 1ère composante du Programme " Amélioration de la gestion des fiances publiques " contribueront à promouvoir la gouvernance financière à savoir: la mise en place d'outil informatique de collecte des taxes douanières pour éviter les mauvaises pratiques répréhensibles, un contrôle plus strict des dépenses budgétaires pour éviter des dérapages dans la gestion des crédits alloués, un plus grand accès du public aux informations budgétaires et le renforcement de la transparence dans les transactions de l'Etat à travers la finalisation, pour une mise en application, du nouveau Code des marchés publics.

Impact sur la réduction de la pauvreté: La finalité même du PAREGF est de réduire la pauvreté à travers une meilleure gestion des ressources publiques. Les bonnes pratiques de gestion engendrent une meilleure allocation des ressources dont une partie croissante, au fur et à mesure, sera affectée à des programmes sociaux dont le bénéfice ira aux couches les plus démunies de la population. Par ailleurs, le gouvernement pourrait apurer une partie des arriéré des salaires des fonctionnaires dont le pouvoir d'achat ainsi accu permettra de subvenir aux besoins vitaux de la famille (éducation, soins de santé primaire, logement etc..).

MALLBERG Ragnvald Michel - OSGE2

Source	Montant
Co-financier	UAC 2.000.000
Total	UAC 2.000.000